Staatsinrichting: Kabinetsformatie

Na de verkiezingen zal er een meerderheidscoalitie gevormd moeten worden om het land te regeren. De kabinetsformatie kan beginnen. In Nederland, waar vooral door ons kiesstelsel het parlement bestaat uit fracties die geen van alle de meerderheid bezitten, is het veel moeilijker om ministers te benoemen die kunnen worden geacht het vertrouwen van de meerderheid van de volksvertegenwoordiging te bezitten.

Realisering van het verkiezingsprogramma

Verkiezingen zouden niet veel zin hebben als het resultaat van deze verkiezingen beperkt bleef tot een veranderde samenstelling van de volksvertegenwoordiging, De uitslag zou dan gelijk staan met een massale opiniepeiling waaraan dan alle kiesgerechtigde Nederlanders mogen meedoen.

Bij verkiezingen gaat het om meer: op welke wijze moet het land worden bestuurd, in welke richting moet het beleid zich ontwikkelen. De verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen hebben over deze zaken uitgesproken opvattingen. Nadat de kiezers daar hun oordeel — d.m.v. hun stem op een bepaalde partij en dus tevens programma uit te brengen — over hebben gegeven gaat het erom op welke wijze en in welke mate deze verschillende visies moeten worden gerealiseerd.

Deze realisatie is slechts mogelijk als de volksvertegenwoordiging sterkeinvloed heeft op het beleid dat de regering voert en in hoofdlijnen kan bepalen welk beleid wel en welk beleid niet zal worden gevoerd. Als de verkiezingen een absolute meerderheid voor één partij opleveren — en als dus deze partij meer dan de helft van de zetels in de volksvertegenwoordiging heeft behaald — kan aan deze voorwaarde zonder veel moeite worden voldaan door een kabinet te vormen uit ministers die behoren tot deze meerderheidspartij. Deze ministersploeg (kabinet) steunt dan zonder meer op de meerderheid van het parlement.

De ministers behoren tot deze partij en zullen dus wel geneigd zijn om het programma van deze partij, voor zover als mogelijk is, na te komen. Als zij inbreuk maken op het programma of als zij een beleid voeren dat zich slecht laat verenigen met programma en inzichten van de meerderheidspartij, dan heeft de meerderheid altijd demogelijkheid om de ministers het vertrouwen op te zeggen en hen ‘naar huis te sturen’.

Vertrouwen

Deze relatie tussen het parlement en het kabinet staat bekend als het parlementaire stelsel en is in de meeste West europese landen ontstaan uit het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Deze ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat ministers de plicht hebben aan de volksvertegenwoordiging verantwoording voor gevoerd en voorgenomen beleid af te leggen. Als de meerderheid van de volksvertegenwoordiging de verantwoording onvoldoende acht — en zich dus niet met het beleid kan verenigen — is er een conflictsituatie tussen deze meerderheid en de betrokken minister(s). Deze conflictsituatie kan slechts worden opgelost door het aftreden van deze minister(s) of door het uitschrijven van nieuwe verkiezingen door de regering in de hoop dat een nieuw gekozen volksvertegenwoordiging het beleid wel acceptabel acht.

Deze tweede mogelijkheid vrijwel in onbruik geraakt zodat alleen het aftreden overblijft. Uiteraard moet dat aftreden dan worden gevolgd door de benoeming van een minister van wie wel een beleid is te verwachten dat de goedkeuring van de meerderheid zal hebben.

Hoewel het opzeggen van het vertrouwen en het als gevolg daarvan aftreden niet tot ons geschreven staatsrecht behoort, wordt deze regel toch algemeen gevolgd. We rekenen haar dan ook tot het (ongeschreven) staatsrechtelijk gewoonterecht.
Het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid groeit aldus uit tot de vertrouwensregel: om aan te blijven hebben ministers het vertrouwen van de meerderheid van de volksvertegenwoordiging nodig. Deze vertrouwensregel leidt er dan weer toe dat, vóór de benoeming van ministers, wordt nagegaan of er van kan worden uitgegaan dat de te benoemen ministers op dat vertrouwen kunnen rekenen.

Engelse systeem

In landen waarde parlementaire meerderheid wordt gevormd door leden van één partij is dit nagaan geen probleem. Ministers die zelf tot deze meerderheidspartij behoren zullen over het algemeen het vertrouwen zeker bezitten. In Engeland, waar de verkiezingen bijna altijd een parlementaire meerderheid van één partij opleveren (een ‘homogene’ meerderheid), is het zoeken van nieuwe ministers— of anders gezegd: het formeren van een kabinet— een eenvoudige zaak.

De minderheidspartij (de oppositiepartij) kan zelfs voor de verkiezingen de ministers al bij de hand hebben en aldus een schaduw kabinet formeren. Als de oppositie bij de verkiezingen de meerderheid behaalt zal het staatshoofd gewoonlijk zonder meer de ministers van dit schaduwkabinet tot ‘echte’ ministers benoemen. De ministers van het vorige kabinet, behorende tot de partij die de meerderheid heeft verloren, treden af en vormen op hun beurt een schaduwkabinet. Als hij de verkiezingen de regeringspartij de meerderheid blijft behouden is vervanging zelfs niet nodig.

Natuurlijk wil dit niet zeggen dat de leden van het echte kabinet en van het schaduwkabinet van amen tot eeuwigheid blijven zitten. Van tijd tot tijd heeft ook daar een vervanging plaats maar deze veranderingen zijn meer het gevolg van het verlangen om de beste man op de beste plaats te hebben dan van parlementairvertrouwensverlies.

Kabinetsformatie

De stembus levert geen homogene meerderheid op, zodat deze door onderhandelingen tussen de fracties moet worden gevormd. Dit onderhandelingsproces vormt het belangrijkste deel van wat wordt genoemd de kabinetsformatie.

Het is in Nederland gewoonte geworden dat de leiding van de kabinetsformatie berust bij de koningin. Het staatshoofd moet ingevolge de Grondwet de nieuwe ministers benoemen en beëdigen; het staatshoofd is dan ook de
aangewezen figuur om de kabinetsformatie te leiden. Vooral voor een gekroond staatshoofd is het echter van het grootste belang om politieke neutraliteit in acht te nemen.

Hoofdlijnen kabinetsformatie

Daarom is het ook gewoonte geworden dat de koningin de kabinetsformatie
laat verrichten door een ander: de kabinetsformateur. Gedurende de laatste vijftien jaar heeft zich een min of meer vaste procedure voor de kabinetsformatie ontwikkeld waarvan de hoofdlijnen als volgt zijn:

Direct na de verkiezingen laat de koningin zich adviseren door de vice- voorzitter van de Raad van State, door de voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer en door de voorzitters van alle fracties in de Tweede Kamer;

Op basis van deze adviezen verleent de koningin een formatie-opdracht aan een kabinetsformateur. Meestal verzoekt de koningin deze formateur een kabinet te vormen dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging.

Ook andere omschrijvingen zijn gebruikelijk: een kabïnet te vormen dat het vertrouwen geniet, dan wel kan worden geacht het vertrouwen te verwerven van de volksvertegenwoordiging. De verschillen in de opdrachten zijn subtiel en zijn meestal uitdrukking van een bepaalde verwachting inzake de mogelijkheid om een kabinet te vormen. Naarmate de opdracht vager is, heeft de formateur meer mogelijkheden, maar meestal is de kans om een duurzaam kabinet te vormen dan ook geringer;

De formateur opent besprekingen met de fractievoorzitters van die partijen in de Tweede Kamer, waarop, naar zijn inzicht, een nieuw kabinet het beste kan steunen, gegeven de politieke verhoudingen en de uitslag van de verkiezingen;

De besprekingen resulteren tenslotte in een ontwerp-regeringsprogramma en een ploeg van kandidaat-ministers.