Staatsinrichting: Amendementen

Op de voorbereiding volgt de openbare behandeling. Daarbij heeft de kamer het recht om wijzigingen in het ontwerp aan te brengen. Van dit recht van Amendement dat sinds 1848 aan de Tweede Kamer (niet aan de Eerste Kamer) is toegekend, wordt bijzonder veel gebruik gemaakt.

Recht van amendement

Het geeft de kamerleden ruime gelegenheid om bezwaren tegen een regeringsontwerp af te zwakken of weg te werken en is in de praktijk uitgegroeid tot een van de belangrijkste parlementaire strijdmiddelen. Zoals we nog zullen zien is de regering niet helemaal machteloos tegen ongewenste amenderingen. Zij kan sterke pressie uitoefenen, maar soms is het pressiemiddel erger dan de kwaal.

Amendementen komen over het algemeen niet uit de lucht vallen, dikwijls is er bij de mondelinge of schriftelijke voorbehandeling al op gezinspeeld, zodat de bewindsman kan weten wat hem te wachten staat.

Amendementen kunnen door ieder kamerlid bij de griffie — het secretariaat van de kamer —worden ingezonden, nadat het (eind)verslag is uitgebracht. Als het ontwerp in een CCV is behandeld, dan is indiening van amendementen tijdens en na de OCV mogelijk. Evenals de verslagen, memories enz. worden ook de amendementen gedrukt en verspreid, zodat iedereen er kennis van kan nemen.

Voor goed begrip: het kamerlid dat een amendement indient, doet daarmee een voorstel tot verandering van een wetsontwerp. Met deze indiening staat nog helemaal niet vast dat de voorgestelde verandering ook werkelijkheid zal worden. Door middel van stemming wordt beslist of de verandering ook werkelijk in het wetsontwerp wordt aangebracht.

Algemene beraadslaging

De behandeling door de voltallige vergadering vindt plaats in twee gedeelten. Tijdens het eerste gedeelte (de algemene beraadslaging) wordt het ontwerp in algemene zin besproken, waarbij eerst het woord wordt gevoerd door de sprekers van de verschillende fracties en daarna door de betrokken minister(s) en/of staatssecretaris(sen) (eerste termijn), vervolgens weer door de kamer (de repliek) en daarna weer door de minister (de dupliek).

De kamerleden die over het wetsontwerp willen spreken, hebben zich tevoren als spreker op het sprekerslijstje laten inschrijven. Wie zich het eerst heeft ingeschreven spreekt ook het eerst. Als uit het lijstje blijkt dat het aantal woordvoerders groot is en de behandeling kans loopt uit te dijen, kan de kamer op voorstel van de voorzitter besluiten de spreektijd per spreker te rantsoeneren. Bij eenvoudige wetsontwerpen zal deze rantsoenering zelden nodig zijn, maar bij belangrijke en ingewikkelde wetsontwerpen — waarbij sommige fracties meer dan een spreker het veld insturen — pleegt men nogal eens naar dit middel te grijpen. Rantsoenering van de spreektijd van ministers en staatssecretarissen is niet mogelijk; de kamer kan wel iets besluiten over de eigen spreektijd maar niet over die van haar ‘gasten’, de ministers en staatssecretarissen.

Artikelsgewijze behandeling

Na de algemene beraadslaging volgt de artikelsgewijze behandeling, dat is de afzonderlijke bespreking van de verschillende artikelen van het wetsontwerp. De volgorde van spreken is in principe hetzelfde als bij de algemene beraadslaging, zonodig ook met re- en dupliek. Bij deze artikelsgewijze behandeling komende ingediende amendementen aan de orde, namelijk tegelijk met het artikel waarop zij betrekking hebben.

Voorwaarde voor het in behandeling nemen (dat is iets anders dan indienen) is, dat het amendement, behalve door de indiener, door nog vier andere kamerleden wordt ondersteund. Soms blijkt die steun uit mede-ondertekening van het amendement; indien dat niet het geval is pleegt de voorzitter de vergadering te vragen of het amendement voldoende steun heeft van andere kamerleden. Leden die het amendement willen ondersteunen (hetzij omdat zij het helemaal eens zijn met de inhoud, hetzij omdat ze de indiener de kans op behandeling niet willen ontnemen) antwoorden dan met het opsteken van de hand.

Langdurig overleg

Wat hier in het kort is weergegeven kan bij belangrijke wetsontwerpen soms weken in beslag nemen. Meer dan eens komt het voor dat de kamer de eerste termijn in een of twee dagen afgewerkt en dat de minister pas de daarop volgende week zijn antwoord kan geven. Het is mogelijk dat hij zich over belangrijke amendementen eerst nog eens moet beraden met zijn ambtenaren en zijn collega’s.

Bij politiek gevoelige wetsontwerpen is het niet ongebruikelijk dat de ministers eerst nog eens het oordeel van de ministerraad over bepaalde amendementen willen horen. Gevolg van aanvaarding van een amendement kan namelijk zijn dat het beleid, dat de minister door middel van het wetsontwerp wil gaan voeren, niet goed meer is te realiseren. Als dat beleid een belangrijk onderdeel is van het regeringsbeleid, zal een minister zijn standpunt in overleg met het gehele kabinet bepalen.

Standaarduitdrukkingen bij amendementen

Vooral bij belangrijke wetsontwerpen is de kamer dan ook zeer geïnteresseerd in het oordeel van de minister over bepaalde amendementen. Het ministeriële oordeel wordt meestal in een paar standaarduitdrukkingen samengevat, dat zijn uitdrukkingen die niet met zoveel woorden zijn voorgeschreven, maar die in de parlementaire vaktaal wel een soort gewoonterecht hebben verkregen.

Als een bepaald amendement vanuit de kamer niet wordt bestreden (door andere kamerleden) en als de bewindsman zelf er geen nadelige gevolgen van verwacht, zal hij geneigd zijn het amendement over te nemen. In dat geval behoeft er niet over het amendement te worden gestemd; het wordt zonder meer een onderdeel van het wetsontwerp.

Indien er in de kamer wel bezwaar tegen een bepaald amendement bestaat, maar als de minister er betrekkelijk neutraal tegenover staat, laat hij meestal weten het amendement over te laten aan het oordeel van de kamer. De minister oefent geen druk uit, wat hem betreft kan de kamer beslissen wat ze wil. Anders wordt het als de minister zegt dat hij aanvaarding van een amendement ontraadt of ten sterkste ontraadt. Met andere woorden: de minister maakt van het amendement nog geen halszaak, maar hij ziet aanvaarding toch wel als een soort onvriendelijke daad. De oppositie zal van een dergelijke reactie natuurlijk niet ondersteboven zijn, maar de politieke vrienden van de minister (de regeringsgezinde fracties) zijn er over het algemeen wel gevoelig voor.

Het sterkste argument dat de minister kan gebruiken is de onaanvaardbaarverklaring. Als een minister een amendement onaanvaardbaar verklaart, geeft hij daarmee te kennen dat hij na aanvaarding van het amendement het wetsontwerp niet meer voor zijn verantwoordelijkheid kan nemen. Meestal betekent dit dat het ontwerp wordt ingetrokken.