Staatsinrichting: de volksvertegenwoordiging aan het werk

De belangrijkste gesprekspartner van de volksvertegenwoordiging is de regering. De verhouding tussen beide instellingen (of ‘organen’ zoals de staatsrechtelijke term is) is van het allergrootste belang voor een werkzame overheid.

Inleiding

Volksvertegenwoordiging en regering hebben voortdurend met elkaar te maken, maar niet steeds op dezelfde manier. Er zijn gevallen waarin de volksvertegenwoordiging samen met de regering als wetgever optreedt en wetten produceert. Er zijn ook gevallen waarin de volksvertegenwoordiging het beleid van de regering controleert en probeert te beïnvloeden. Soms naderen de situaties elkaar: hij de wetgevende arbeid komt ook het beleid ter sprake en bij het controlerende werk dringt de volksvertegenwoordiging aan op nieuwe wetgeving, die door de regering moet worden ingediend.

Een beetje verwarrend is bovendien dat er daarnaast ook situaties zijn, waarbij tegelijkertijd wetgeving en beleidscontrole plaatsheeft. Dat is bij de begrotingsbehandeling het geval. Begrotingen hebben de vorm van wetsontwerpen en worden op dezelfde wijze als andere wetten behandeld, de inhoud van de begroting omvat echter meer dan alleen maar cijfers en heeft betrekking op vrijwel het gehele beleid. Bij de begrotingsbehandeling (in formeel opzicht: wetgeving) staat dus tevens het gehele beleid ter discussie.

Bij dit alles moet bovendien worden bedacht dat de volksvertegenwoordiging dikwijls in verschillende stadia en niveaus werkt. De meeste onderwerpen die in de voltallige vergadering van de Tweede Kamer aan de orde komen zijn eerder onderwerp van bespreking geweest in vaste of bijzondere commissies. Andere onderwerpen echter komen alleen in de voltallige vergadering ter sprake. Ook komt het voor dat onderwerpen alleen in commissies aan de orde komen en niet of nauwelijks in de voltallige vergadering. Om de duidelijkheid echter te behouden zullen we de verschillende manieren van optreden van de volks vertegenwoordiging (de Tweede Kamer of kortweg: de kamer) afzonderlijk behandelen.

De kamer als medewetgever

Evenals bijna alle andere volksvertegenwoordigingen is ook de onze haar geschiedenis begonnen als medewetgever. Reeds in de Grondwet van 1814 (de eerste grondwet van het Koninkrijk) staat deze taak vermeld. De grote betekenis van deze taak ligt vooral in het feit dat de regering geen nieuwe wetten kan invoeren zonder medewerking van de volksvertegenwoordiging. Als het gaat om nieuwe wetgeving (of om verandering van bestaande wetten) heeft de volksvertegenwoordiging dus eigenlijk een soort recht van veto. Indien zij een wetsontwerp bij meerderheid van stemmen afwijst, is daarmee de kous af; daargelaten natuurlijk de mogelijkheid dat de volksvertegenwoordiging later op deze afwijzing terugkomt.

De medewetgevende taak heeft twee kanten; medewerking aan de totstandkoming van wetsontwerpen die door de regering zijn ingediend en het recht om zelf een ontwerp in te dienen (recht van initiatief) dat op zijn beurt weer de medewerking van de regering nodig heeft om wet te worden. Ook dit recht van initiatief kwam al voor in de Grondwet van 1814, maar in de loop der jaren is er niet veel gebruik van gemaakt. Toch is dit recht niet zonder betekenis; juist de laatste tijd zijn er door Tweede-Kamerleden (de Eerste Kamer mist het recht van initiatief) een aantal belangrijke initiatiefontwerpen ingediend, zoals de ontwerpen tot regeling van de abortus.