De praktische wijsheid van overheidscommunicatie

Beleid en communicatie groeien naar elkaar toe. De Troonrede moet begrijpelijker worden en beleidstaal moet transparanter. In overheidsorganisaties ontstaat een vraag naar communicatiefunctionarissen die het hele beleidsproces kunnen overzien. Het probleem is echter dat de communicatieopleidingen dergelijke professionals (nog) niet leveren. Hoe is deze situatie ontstaan en wat is er aan te doen?

Beleid en communicatie

‘Beleid’ en ‘communicatie’ hebben veel met elkaar gemeen. Beide staan voor complexe en moeilijk te sturen processen. Beide zijn ook vakgebieden die naast elkaar en met elkaar bijdragen aan de oplossingen voor maatschappelijke problemen. In dit artikel is de blik gericht op het gemeenschappelijke werkveld van beleid en communicatie, hier geduid als overheidscommunicatie. Een overheid is bij voorkeur een communicatieve overheid. In beleidsprocessen speelt communicatie een belangrijke rol, vooral als het gaat om het aanspreken van moeilijk bereikbare doelgroepen, interactieve of participatieve beleidsvorming of, meer algemeen, procesmanagement bij ongestructureerde beleidsproblemen zoals bij ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, immigratie en integratie en dergelijke (zie o.a. Grin en Van de Graaf 1996, Pröpper 1999, Hendriks en Tops 2001). Verandering in de verhouding tussen beleid en communicatie leidt tot nieuwe vormen van communicatieve beleidsontwikkeling (Gehrels e.a. 2004, Van Es 2004, Eberg 2004).

Van interactief naar communicatief beleid?

De trend dat beleidsontwikkeling tot stand komt in horizontale netwerken waarvan een overheid slechts een onderdeel is, geldt in toenemende mate voor overheidsorganisaties op alle bestuurlijke niveaus. Communicatie is hierbij in alle fasen van essentieel belang. Dit gaat verder dan interactieve beleidsvorming. Volgens de Commissie Wallage (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie 2001) is het de bedoeling dat beleid en communicatie meer en meer op elkaar worden betrokken in de taakverdeling en samenwerking binnen een overheidsorganisatie. Dit is nog eens bevestigd door de opvolgende Commissie Wolffensperger (Gemengde Commissie Communicatie 2005). Het overstijgende doel is om tot transparant, dat wil zeggen begrijpelijk èn effectief, overheidshandelen te komen.

Een eerste voorwaarde hiervoor is integratie. In haar rapport In dienst van de democratie spreekt de Commissie Wallage van “communicatie in hart van het beleidsproces”. Dat betekent dat communicatiedeskundigheid vroegtijdig bij het beleidsproces betrokken dient te worden en dat communicatiemedewerkers deel gaan uitmaken van de beleidsdirecties. Voorbeelden hiervan vinden we in grotere overheidsorganisaties, zoals op rijksniveau, bij provincies en grotere gemeenten en komen hieronder aan de orde.

Een tweede voorwaarde is innovatie. In dit geval vernieuwing, verbetering, van de positie en professie van het vakgebied overheidscommunicatie. Geul (2001: 61) noemde overheidscommunicatie een ‘halve professie’, omdat weliswaar de sociale component voldoende ontwikkeld is (het kent een enigszins hechte beroepsgroep), maar de inhoudelijke component niet: “Men mist een eigen kerndomein en een gedeeld wereldbeeld”. De laatste jaren hebben zich echter verschillende veranderingen voorgedaan. De beroepsgroep werkt hard aan een betere positionering, en vanuit de opleidingen en de interne deskundigheidsbevordering is een professionaliseringsprogramma op gang gekomen.

Integratie van beleid en communicatie en innovatie van overheidscommunicatie stellen hoge eisen, zowel aan de competenties van de professionals in dit werkveld, als aan de kwalificatiestructuur van de opleidingen waar deze professionals gevormd worden. De vraag is nu: hoe ziet een synthese van beleid en communicatie eruit en hoe vertaalt zich dat in functies en competenties?

Overheidscommunicatie

De geschiedenis van de overheidscommunicatie laat zien dat het tot de jaren zeventig nog louter om voorlichtingswerk gaat, en dan vooral in het teken van verklaren en toelichten van het beleid. Later komt daar ook openbaarmaking bij (Jumelet en Wassenaar 2003: 22 e.v.). In het functiemodel voor overheidscommunicatie heet dit communicatie over beleid. In een volgende fase ontstaat communicatie als beleid; communicatie wordt een instrument in het realiseren van beleidsdoelen, zoals bij publiekscampagnes (denk bijvoorbeeld aan de Bewust Onbeschonken Bestuurder, beter bekend als BOB-campagne). Sinds de jaren negentig kennen we ook communicatie voor beleid. Hierbij gaat het om de dialoog en de deliberatie tussen bestuurders en burgers; interactieve beleidsvorming, medezeggenschap die de kwaliteit van beleid en besluitvorming verbetert. Ten slotte is er nog de functie van communicatie in beleid, waarvoor geldt dat beleid zelf communicatief is; beleid en communicatie worden één. In de praktijk betekent dit dat je niet moet proberen beleid begrijpelijk te maken, maar direct begrijpelijk beleid. Dit inzicht is van de laatste jaren en zeker nog geen gemeengoed. De vier genoemde functies bestaan nu naast elkaar; effectieve overheidscommunicatie steunt op een optimale mix hiervan.

Kerncompetenties

Wat moet nu een communicatiefunctionaris van een overheidsorganisatie kennen en kunnen? Als lector Overheidscommunicatie heeft Middel (2002) dit samengevat in twee kerncompetenties:

• De overheidsorganisatie voortdurend confronteren met het perspectief van de buitenwereld (van buiten naar binnen); signaleren, analyseren, interpreteren, vertalen naar betekenis hiervan voor het overheidsbeleid. Dit wordt ook wel de ‘oog- en oorfunctie’ of het ‘omgevingsbewustzijn’ genoemd. Bijvoorbeeld een gemeente die de vraag naar voor- en buitenschoolse opvang in het basisonderwijs onderkent of de behoefte van jongeren aan trapveldjes oppakt en hier voorzieningen voor treft.
• Betekenis verlenen aan informatie van de overheid (van binnen naar buiten); actief uitdrukking geven aan min of meer expliciete gegevens, ‘kernboodschappen formuleren’. Bijvoorbeeld het Ministerie van Binnenlandse Zaken die de Wet Dualisering voor provincies en gemeenten uitlegt aan de burgers.

Overheidscommunicatie staat dus ten dienste van beleid en is daarmee iets anders dan politieke communicatie. Niet de belangen van politieke partijen en politici worden behartigd, maar de belangen van beleid en burgers. Daar horen specifieke professionele rollen bij.

Professionalisering

Het belang van overheidscommunicatie is toegenomen met de behoefte om de kloof tussen burger en politiek te verkleinen. Die behoefte bestaat aan beide kanten van de kloof. De politiek wil beter luisteren naar de klant (burger) en daarmee haar beleid legitimeren. En de burger is mondiger, kritischer en kieskeuriger geworden en zoekt actiever naar informatie en invloed. Overheidscommunicatie speelt hierop in en volgt de trends rond interactieve beleidsvorming, burgerparticipatie, en e-governance. Maar met het toegenomen belang van overheidscommunicatie ontstaat natuurlijk ook een toenemende vraag naar professionals op dit terrein. En dan niet alleen in kwantitatieve zin, omdat er meer activiteiten worden ontplooid, maar vooral in kwalitatieve zin, omdat er nieuwe functies ontstaan.

In nieuwe functies groeien de beleidsprofessional en de communicatieprofessional naar elkaar toe. Naast professionalisering in de diepte, dat wil zeggen kennisontwikkeling op het eigen vakgebied, vindt ook professionalisering in de breedte plaats: leren van een ander vakgebied, in dit geval van elkanders vakgebied. Beleids- en bestuurskundigen tillen zwaarder aan communicatiekennis en communicatievaardigheden. Functionarissen binnen de overheidscommunicatie laven zich aan kennis ten aanzien van beleid en politiek. Eén van de conclusies uit het Trendonderzoek Overheidscommunicatie (Middel 2004) was dat ‘contactuele vaardigheden’ als belangrijkste competentie wordt gezien door communicatieprofessionals, met op de tweede plaats ‘analytisch vermogen’. In de praktijk van het openbaar bestuur en de overheidscommunicatie kun je niet zonder. Het gaat daarbij niet alleen om logisch denken en redeneren, en relativeren, maar ook om passie en nieuwsgierigheid, zelfreflectie, en verbeeldingskracht (Middel 2005).

Praktische wijsheid

Professionalisering in deze richting legt de nadruk op de integratie van competenties ten behoeve van de innovatie van functies. Het past in een trend van kennisontwikkeling op het gebied van organisatie, management, training en communicatie waarin leren in en van de praktijk centraal staat. Geestelijk vader van dit genre is Donald Schön (1983, 1990). Hij ontwikkelde de theorie van het handelend leren. ‘Reflectie in actie’ is de kunst om bij verrassingen en onverwachte wendingen in de praktijk tegelijkertijd na te denken en nieuwe handelingen uit te proberen. Er vindt als het ware een ‘conversatie met de situatie’ plaats. Je kunt het ook ‘praktische wijsheid’ (phronèsis) noemen: “contextspecifieke kennis, die betrekking heeft op het welzijn van de gemeenschap en die, voorts, niet alleen richting geeft aan het (politiek) handelen van die gemeenschap maar die dit handelen zelf ook mogelijk maakt” (Loeber 2004: 323). Juist aan deze competentie is behoefte in een modern openbaar bestuur waar communicatie en beeldvorming hand in hand gaan met beleid en management (De Vries 2001). Om dit te ontwikkelen, is het van belang om samenwerking en leerprocessen te stimuleren binnen en tussen beroepsgroepen (Eberg 2004).

Bestuursadviseurs en communicatieadviseurs

De communicatiekundige en de beleidskundige zijn beide actief in het brede spectrum van het beleidsproces. De hiërarchie ligt echter in veel gevallen vast. “Tijdens de beleidsuitvoering heeft de communicatiedirectie een duidelijke en onomstreden bijdrage. Van oudsher. Tijdens de beleidsvoorbereiding is minder helder wat ‘communicatie’ omvat. In deze fase vindt veel overleg plaats met andere overheden en belangenorganisaties. De beleidsdirectie leidt dit overleg en voelt zich in de regel integraal verantwoordelijk” (AvO 2003: 3).

In die hiërarchie schuilen ook competentieproblemen. Vaak blijkt dat beleidsmakers niet willen dat communicatiemedewerkers zich met hun taken bemoeien. De communicatie in beleid houden ze voor zichzelf. In andere gevallen willen of kunnen communicatiemedewerkers niet voldoen aan wat van ze wordt gevraagd (Eberg 2004). Er zijn echter wel mogelijkheden om die hiërarchie te doorbreken. Voorbeelden hiervan zijn de gezamenlijke inbreng bij interactief beleid, zoals vooroverleg met burgers over een nieuw afvalinzamelingsysteem (communicatie voor beleid), of bij de opkomende dienstverlenende en administratieve communicatie, zoals het zorgen voor een helder aanvraagformulier voor huursubsidie (communicatie in beleid). Het gaat uiteindelijk om de afstemming van communicatie- en beleidstaken in het gehele beleidstraject. Treffender is daarom het voorbeeld van de adviseurduo’s in grotere gemeenten. Met name bij de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners werken duo’s, bestaande uit een bestuursadviseur en een communicatieadviseur, die wethouders bijstaan. De bestuursadviseur heeft een beleidsachtergrond en de communicatieadviseur hanteert een communicatieperspectief. Hier zijn goede ervaringen mee opgedaan. Als beide adviseurs elkaar aanvullen, ontstaat er een hechte samenwerking in de ‘driehoek’ (inclusief de wethouder). Voor een deel hangt het succes samen met persoonsgebonden kenmerken.

De adviseurs zijn in principe generalisten. Vanwege de min of meer gelijkwaardige rol van de bestuursadviseur en de communicatieadviseur wordt van beide verwacht dat ze over een aantal dezelfde competenties beschikken. Dit geldt voor inlevingsvermogen, helikopterkwaliteit, netwerkgerichtheid en flexibiliteit. Op andere competenties worden ze echter toch verschillend beoordeeld. Bij de bestuursadviseur ligt dan het accent nog vooral op analytisch vermogen; bij de communicatieadviseur op contactuele vaardigheden. Idealiter zouden beide typen adviseurs ook over deze competenties in dezelfde mate moeten beschikken.

We treffen de constructie van gekoppelde adviseurs ook aan bij departementen en provincies, alhoewel niet overal op dezelfde manier. En bij provincies worden nog niet beide typen adviseurs aan een bestuurder gekoppeld. In de provincie Utrecht, bijvoorbeeld, wordt alleen de communicatieadviseur rechtstreeks gekoppeld aan een gedeputeerde. Ervaringen met de samenwerking tussen de bestuursadviseur en de communicatieadviseur zoals die tot nu toe gestalte heeft gekregen zijn dan wel positief, vooral bij gemeenten, maar de behoeften reiken verder. Met name op rijksniveau en bij de provincies evolueert de functie van een (al dan niet gekoppelde) communicatieadviseur naar een ‘manager strategische beleidscommunicatie’.

Beleidscommunicatie in een overheidsorganisatie

In overheidsorganisaties zijn traditioneel drie typen communicatiefunctionarissen werkzaam:

• De woordvoerder ‘oude stijl’; de persvoorlichter die persberichten schrijft en die, zoals het enigszins archaïsch wordt omschreven, ‘bij de telefoon zit om vragen van journalisten te beantwoorden’.
• De decentrale communicatiemedewerker; uitvoerende medewerker op het niveau van de afdelingen, opereert functioneel onder de beleidsdirecteur maar hiërarchisch onder het hoofd Communicatie.
• De centrale communicatieadviseur; adviseert en ondersteunt de decentrale beleidsmedewerkers; werkt aan het ontwikkelen en onderhouden van de corporate en concerncommunicatie (organisatie, strategie, infrastructuur).

Veranderingen in de communicatiefunctie kunnen inzichtelijk worden gemaakt met behulp van de beleidslevenscyclus van Winsemius (1986). Die levenscyclus, die de meeste beleidsvraagstukken doorlopen, kent vier fasen:

1. Signalering en erkenning; inventarisatie van problemen en mogelijke oplossingen
2. Beleidsformulering; nadere analyse van het probleem en van doel-middel relaties, vaststellen van beleid
3. Uitvoering; implementatie van beleid, toepassen van beleidsinstrumenten
4. Beheer en evaluatie; toetsen beleidseffectiviteit, peilen behoefte beleidswijziging

Beleids- en communicatiecyclus

Door de toegenomen vervlechting van beleid en communicatie wordt, tegenwoordig, gesproken van de beleids- en communicatiecyclus (Berenschot Communicatie 2003). In deze cyclus werkt de woordvoerder oude stijl slechts in een deel van de beleidsformulering, de decentrale communicatiemedewerker op het grensvlak van beleidsformulering en uitvoering, en de centrale communicatieadviseur verdeelt zijn aandacht hoofdzakelijk over de beleidsformulering en het beheer. Het gevolg is dat vooral de erkenningfase veronachtzaamd wordt. Communicatiemedewerkers en -adviseurs behoren ook in deze fase al vorm te geven aan communicatief beleid, maar ze zijn er niet of amper te vinden. Daarom wordt deze fase ook wel de ‘Bermudadriehoek’ van de communicatie genoemd; het grote niemandsland wat onbekend is, of erger: genegeerd of ontkend wordt. Dit heeft tot situaties geleid waarbij beleidsmedewerkers bij gebrek aan communicatiemensen alles zelf deden, of dat communicatiemedewerkers alles ‘over de schutting gooiden’.

Deze structuur voldoet niet meer. De communicatiediscipline in de organisatie heeft zich ontwikkeld van productgerichtheid naar klantgerichtheid. Het gaat niet meer om het louter zenden (‘toeteren’) van de boodschap en ook niet alleen om publiciteit en imago; het stadium is bereikt dat de organisatie leert en het op een eenduidige manier naar buiten treden combineert met het inspelen op (veranderingen in) de omgeving.

Communicatieprofessionals nieuwe stijl

De behoefte aan communicatie in alle fasen van strategie- en beleidsontwikkeling vereist een ‘doorontwikkeling’ van de communicatiefunctie. Alle vormen van communicatie die in de context van de organisatie plaatsvinden, moeten systematisch op elkaar worden afgestemd en stelselmatig worden geïntegreerd. Bovendien wordt gebruik gemaakt van moderne informatietechnologie. De klanten en relevante andere organisaties sturen nu mede de eigen organisatie en communicatie. Een voorbeeld is de afstemming tussen afdelingen als ‘ruimtelijke ordening’, ‘regionaal landelijk gebied’, ‘water’ en ‘milieu’ om te komen tot gecoördineerde advisering en procesondersteuning, zowel intern als met de betrokken externe partijen, en tot een duidelijk herkenbare aanpak naar de buitenwereld. Reageren wordt anticiperen, facetbeleid wordt geïntegreerd beleid.
Bij de nieuwe structuur horen nieuwe functies. De huidige en toekomstige beleidscommunicatie van overheidsorganisaties is gebaat bij de volgende vier typen communicatieprofessionals:

• De woordvoerder ‘nieuwe stijl’; vervult een pro-actieve adviesrol om de organisatie herkenbaarder en communicatiever te maken; werkt nauw samen met communicatieadviseurs op verschillende niveaus.
• De decentrale communicatieadviseur; voert communicatietaken uit, aangevuld met monitor- en adviestaken en het koppelen van communicatieactiviteiten binnen de directie; dient daarnaast het communicatiebewustzijn te vergroten.
• De centrale communicatieadviseur; deze functie blijft in grote lijnen hetzelfde, zij het dat er in de nieuwe structuur wel taken op het gebied van regie, coördinatie en educatie bij komen.
• De gedeconcentreerde communicatieadviseur of ‘eerste adviseur’; verbindende schakel tussen het beleid van de directie en het corporate beleid; adviseert directie, beleidsmedewerkers, projecten en processen; stuurt op samenhang en bouwt aan een netwerk van communicatieaanspreekpunten binnen de hele beleidsdirectie.

De cyclus gevuld

Kijken we nu naar de beleids- en communicatiecyclus, dan zal de woordvoerder nieuwe stijl ook een rol spelen in de erkenningfase. Proactie betekent bijvoorbeeld voor een gedeputeerde of directeur verkennen waar en wanneer deze zou kunnen deelnemen aan een relevant congres. Hij of zij kan dan vooraf spreektijd regelen en een speech schrijven die inhaakt op de andere sprekers en thema’s en op de specifieke rol van de provincie. Daarnaast zal de woordvoerder de hele fase van de beleidsformulering moeten overzien. Het werk van de nieuwe decentrale communicatieadviseur wordt opgerekt met taken die de hele beleidsformulerings- en uitvoeringsfase omvatten en daarbij ook een deel van de erkenning- en beheerfase beslaan, dat wil zeggen naast operationele ondersteuning en uitvoering ook voorzien in een (netwerk)infrastructuur, scannen van de omgeving, planning, bewaking, controle en innovatie. De ideale decentrale communicatieadviseur is een nieuwe functie. Hij werkt aanvullend aan interactieve projecten in een netwerk met beleidsambtenaren van de afdeling en externe partijen. De centrale communicatieadviseur zorgt nog steeds voor afstemming tussen het centrale en het decentrale niveau, maar dit bestrijkt nu het gehele gebied van beleidsformulering, uitvoering en beheer. De centrale afdeling bewaakt de kwaliteit van de communicatie. Het zorgt, naast beleids- en adviestaken, voor een centrale communicatie-infrastructuur, een centraal programma public relations activiteiten, en de kennisontwikkeling van de gehele communicatiediscipline. En ook omgevingsmonitoring, beleidsevaluatie en issuesmanagement behoort tot de nieuwe taken van de centrale communicatieadviseurs.

Gedeconcentreerde adviseur

De gedeconcentreerde of ‘eerste’ adviseur is een cruciale nieuwe functie. Deze adviseur overziet alle fasen van de beleids- en communicatiecyclus. Hij of zij vertaalt de doelen van zijn beleidsdirectie in communicatiedoelen en strategieën op het gebied van in- en externe communicatie, zet deze om in een programma dat de verbinding vormt tussen het bestuursakkoord en de activiteiten van de directie, coördineert de uit dit programma voortvloeiende activiteiten, onderhoudt contact met communicatieadviseurs en beleidsmedewerkers, adviseert pro-actief richting directie en project- en beleidsmedewerkers, verbindt communicatiebeleid en –planning tussen deze niveaus, stuurt top-down en initieert bottum-up, stuurt mee in het corporate beleid, stemt alle communicatie-inspanningen van en binnen de beleidsdirectie af op elkaar en op het corporate communicatiebeleid, en zorgt voor de managementinformatie met betrekking tot communicatie. De meerwaarde van deze functie is dat er veel directer en sneller geadviseerd wordt en gewezen wordt op de communicatieve impact van voorgenomen besluiten, vanuit een overall view van communicatieactiviteiten en issues. De gedeconcentreerde communicatieadviseur werkt binnen en over de directiegrenzen heen in een netwerk van decentrale en centrale adviseurs. Hij of zij heeft bovendien een speciale band met de woordvoerder; samen vertalen zij de politieke speerpunten enerzijds naar publicitaire activiteiten en anderzijds naar communicatie-inspanningen in het primaire proces.

Nieuwe functies, nieuwe competenties

Bij de nieuwe profielen van de communicatiefuncties worden competenties gevraagd die boven op de competenties komen die voor het invullen van een ‘normale’ (senior)-adviseursfunctie gebruikelijk zijn. Gangbaar zijn de volgende twee competentieniveaus:

1. Informeren (van binnen naar buiten); sturen op informatieoverdracht
2. Consulteren (van buiten naar binnen); sturen op gemeenschappelijke probleemanalyse en oplossingsbepaling

Deze twee kerncompetenties komen overeen met de indeling zoals de Commissie Wallage en de lector Overheidscommunicatie die hebben geformuleerd. Het eerste competentieniveau is hoofdzakelijk een communicatief niveau; van belang is kennis van communicatiemodellen en media, standaard communicatieve vaardigheden en doelgroepanalyse. Het tweede competentieniveau combineert communicatieve en beleidsmatige inzichten en vaardigheden; hier is een grondige kennis van adviesmodellen, beleidsontwikkeling- en besluitvormingsprocessen vereist, en kunde op het gebied van advisering, beïnvloeding en communicatie- en beleidsanalyse.

Voor nieuwe communicatiefuncties is een derde competentieniveau van belang: participeren (opgaan in omgeving); sturen op de gemeenschappelijke opgave. Dit gaat een stap verder. Het is een multidisciplinair niveau waarop een breed scala aan kennis en vaardigheden is vereist op het gebied van informatie en communicatie, beleid en politiek, management en organisatie, groepsprocessen en veranderingsprocessen (Eberg en Van de Graaf 2000).

Voor competentieniveau 1 en 2, ‘informeren’ en ‘consulteren’, is het niet moeilijk medewerkers te werven. Maar voor competentieniveau 3, ‘participeren’, zijn ze schaars. Voor de nieuwe decentrale communicatieadviseur wordt competentieniveau 2 gevraagd; voor de gedeconcentreerde adviseur niveau 3. Zoals de zaken er nu voor staan, kan de functie van gedeconcentreerde adviseur niet worden vervult door een communicatiemedewerker. Men heeft hiervoor momenteel liever een bestuurskundige met ‘communicatie’ dan een communicatiekundige met ‘beleid’; blijkbaar omdat de beleidscompetenties van de communicatiekundige minder goed ontwikkeld zijn dan de communicatiecompetenties van de bestuurskundige. In de praktijk wordt geconstateerd dat de communicatie-opleidingen in onvoldoende mate opleiden tot competenties van het derde niveau. Er is dus een serieuze kloof tussen onderwijs en arbeidsmarkt op dit punt.

Integratie en innovatie effectueren

In grotere overheidsorganisaties waren de bevindingen en aanbevelingen van de Commissie-Wallage een bevestiging van de veranderende praktijk. Beleidsontwikkeling bestaat steeds vaker uit interacties, onderhandelingen, samenwerking en het sluiten van overeenkomsten tussen een veelheid aan actoren in verschillende verbanden of min of meer horizontale netwerken. De communicatiefunctie wordt een steeds kritischer succesfactor voor beleid.

Beleid en communicatie integreren op twee manieren: functioneel en intern. Functioneel, door de afstemming en vervlechting van de taken van communicatiemedewerkers en beleidsmedewerkers; en intern door de programmatische samenhang tussen het beleid en de communicatie van de organisatie. In dit proces van integratie liggen ook innovaties besloten: nieuwe vormen van samenwerking, nieuwe invulling van bestaande functies en de invulling van nieuwe functies. Dit brengt het doel van transparant overheidshandelen dichterbij. Er ontstaat een synthese van beleid en communicatie door het formaliseren van de kerncompetenties van overheidscommunicatie. Het leidmotief hierbij is praktische wijsheid, het begrip dat uitdrukt dat analyse en reflectie enerzijds en contextgericht luisteren en handelen anderzijds complementaire competenties zijn. Beleidscommunicatie in de overheidsorganisaties van vandaag en morgen is hierop gestoeld.

Toch is men in de praktijk nog niet zover. Er blijven nog verschillen bestaan tussen de posities en het ‘gewicht’ van beleid en communicatie in het beleidsproces en tussen de beleidsadviseur en de communicatieadviseur als het gaat om de zwaarte van de functie. ‘Beleid’ heeft nog steeds vaak een leidende en ‘communicatie’ een volgende rol; de beleidsadviseur wordt in de regel toch vaker en eerder geraadpleegd dan de communicatieadviseur; en bestuurders met grote portefeuilles hebben in veel gevallen twee beleidsadviseurs naast één communicatieadviseur. Voorts blijkt dat overheidsorganisaties de beleidscommunicatieprofessionals waar ze behoefte aan hebben niet kunnen vinden. Dit heeft consequenties voor de opleidingen Overheidscommunicatie.

Vernieuwing in opleiding

Vernieuwing in beroep vereist ook vernieuwing in opleiding, zowel inhoudelijk als organisatorisch. In 2002 hebben de Beroepsvereniging voor Communicatie en de Vereniging voor Overheidscommunicatie herziene beroepsniveauprofielen (BNP’s) communicatiemanagement opgesteld (BvC en VvO 2002). Relevant in dit kader zijn niveau C, de senior communicatiemedewerker/ senior adviseur, en niveau D, de communicatiemanager. Vervolgens verscheen in 2004 de competentiebeschrijving HBO Communicatie, vastgesteld door het Landelijk Overleg Communicatieopleidingen, waarin negen competenties worden onderscheiden en geordend volgens de onderdelen van de beleidscyclus (LOCO 2004). Deze competenties zijn gebaseerd op de BNP’s B en C: junior adviseur en senior adviseur. BNP-C staat voor het zelfstandig uitvoeren van communicatiebeleid en voorbereiden op middle management- en projectniveau en bijdragen leveren aan organisatiebeleid en strategie-ontwikkeling; BNP-D is gericht op het coördineren en zelfstandig ontwerpen van communicatiebeleid voor organisaties en het leidinggeven aan een afdeling. Er bestaat dus een opleidingstraject voor de gedeconcentreerde communicatieadviseur: BNP-D. Dit is echter een post-hbo cursus waarvoor een hbo-diploma communicatie, een wo-diploma communicatiewetenschappen of een BNP-C diploma vereist is en enkele jaren werkervaring als senior communicatieadviseur of communicatiemanager. Communicatieopleidingen leiden vooral op tot de niveaus B en C. Sommige instituten bieden BNP-D niet eens aan. Universitaire opleidingen communicatiewetenschappen kennen wel (afstudeer)specialisaties communicatiebeleid, maar dat sluit niet specifiek aan op de functie van communicatiemanager. Dan komt de specialisatie ‘Beleid, communicatie en organisatie’ van de bestuurskunde-opleiding aan de Vrije Universiteit Amsterdam of de Universiteit Utrecht daarvoor eerder in aanmerking.

Er blijkt al met al een kloof te bestaan tussen de vraag uit de beroepspraktijk en het aanbod vanuit de opleidingen. Die kloof is niet dramatisch groot. Het gaat (nog) niet om hoge aantallen. Maar de vraag creëert het aanbod en de aansluiting kost tijd. Ook blijkt dat er nieuwe opleidingstrajecten zijn ontwikkeld die op termijn de gediplomeerden zullen leveren voor de hogere functies in de beleidscommunicatie. Er is een hbo-afstudeerrichting Overheidscommunicatie en een post-hbo opleiding Communicatiemanagement; een master-opleiding Overheidscommunicatie is in ontwikkeling. Voor medewerkers bij de rijksoverheid verzorgt de Academie voor Overheidscommunicatie passende cursussen. Daarnaast zijn er ook nog enkele commerciële opleidingsinstituten die deze kennis aanbieden.

Nieuwe commissie

Desondanks blijft de situatie urgent. Nieuwe functies in de overheidscommunicatie moeten worden vervuld. De synthese van beleid en communicatie roept om verdergaande professionalisering binnen en tussen de betreffende beroepsgroepen, en om competentiegericht opleiden op het niveau van communicatiemanagement. Begrijpelijk beleid staat op het spel. De Commissie Wolffensperger benadrukte nogmaals de conclusie van de Commissie Wallage: communicatie is een managementtaak. Een volgende staatscommissie Overheidscommunicatie mag evalueren in hoeverre beleidscommunicatie is geprofessionaliseerd en de aansluiting tussen vraag en aanbod van overheidscommunicatiefuncties is gerealiseerd.