Het beleidsproces: de veranderende rol van communicatie

De communicatie bij gemeenten heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld van zendergerichte voorlichting naar tweezijdige communicatie. Hiernaast zijn ook de rol en positie die communicatie inneemt binnen het beleidsproces veranderd. Communicatie is verschoven van het einde van de beleidsketen naar het hart van het beleid. Communicatie over, als, voor en in beleid wordt steeds belangrijker. Tot ongeveer 20 jaar geleden kwam communicatie echter pas in beeld als het beleidsproces bijna was afgerond. In dit artikel beschouwen we de rol van communicatie in het beleidsproces van toen tot aan nu.

Communicatie over beleid 1945-1970

In de jaren zeventig (en eerder) vindt vooral communicatie over beleid plaats. In plaats van communicatie werd echter het woord voorlichting gebruikt. De voorlichter werd pas betrokken als het beleid was vastgesteld en zijn functie had vooral betrekking op het openbaar maken ervan aan de pers. Het mocht vooral niet op propaganda lijken, want na de Tweede Wereldoorlog riep dat nare associaties op met nazi’s en sovjets.

Een belangrijk verschil met de jaren 50 en 60, is dat de persvoorlichting niet alleen meer fungeert als doorgeefluik van feitelijke informatie aan de pers, maar zelf een speler is geworden in het speelveld van vraag en aanbod van de overheidsinformatie (Gomis, 1999 pg.12). Het besef dat het informeren van burgers van belang is, groeide in de jaren 70 mede door de invoer van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB). Hierin werd beargumenteerd dat de burger recht heeft op informatie en werd de overheid verplicht tot informatieverstrekking. De voorlichter kreeg nu naast het verklaren en toelichten ook de taak het beleid uit te leggen. Het voornaamste doel hiervan was de beïnvloeding van kennis van doelgroepen. Inmiddels vindt communicatie over beleid niet enkel meer plaats wanneer beleid is vastgesteld. Onder communicatie over beleid wordt juist het openbaar maken en toelichten van beleid, in elke fase van beleid verstaan.

Communicatie als beleid 1970-1990

In de jaren 80 kwam het functioneren van de (lokale) overheid ter discussie te staan. Het feit dat voorlichting pas werd ingezet wanneer beleid door de gemeenteraad aanvaard was, werd steeds meer bekritiseerd. Het bewust maken van burgers en andere doelgroepen van maatschappelijke problemen kwam steeds meer centraal te staan. Dit gebeurde hoofdzakelijk door middel van voorlichting. Hiernaast deden ook andere vormen van communicatie, zoals reclame en public relations, hun intrede. Mede door deze ontwikkeling, werd er niet langer meer gesproken over voorlichting, maar werd voortaan het begrip ‘communicatie’ gebruikt.
De functie van communicatie was dus enerzijds het promoten van vastgesteld beleid en anderzijds werd het ingezet als (eenzijdig) middel ter beïnvloeding van kennis, houding en gedrag van de doelgroepen ter bevordering van de beleidsvoorbereiding en uitvoering (Gomis, 1999). In dit laatste geval wordt er in de fase van beleidsvorming al aandacht besteed aan communicatie. Dit heeft als gevolg dat ook de ‘voorlichters’ in een vroeger stadium van het proces betrokken werden bij het te ontwikkelen beleid.

Communicatie voor beleid 1990 – heden

In het begin van de jaren negentig deed, voornamelijk op lokaal niveau, de interactieve beleidsvorming zijn intrede. Omgevingsbewustzijn, ‘van buiten naar binnen denken’, is hierbij het uitgangspunt. Er vindt steeds meer interactie plaats met burgers of andere doelgroepen, met name met betrekking tot beleidsontwikkeling en uitvoering. In de jaren 90 vindt de interactie echter hoofdzakelijk plaats op participatief niveau. Tegenwoordig komt ook interactie op basis van de delegerende of samenwerkende stijl steeds meer voor. Bij interactieve beleidsvorming is een heldere communicatie tussen de verschillende partijen een belangrijke succesfactor.

Communicatie in (het hart van) beleid

Er heeft dus de afgelopen decennia een verandering plaatsgevonden van de rol van communicatie binnen het beleidsproces. Tot voor kort werd communicatie nog voornamelijk gebruikt als instrument, als middel om de resultaten van de beleidsvorming te communiceren en de burgers hierover te informeren. Dit is een weerspiegeling van de rol die communicatie op dit moment inneemt. Effectieve beleidscommunicatie is niet langer slechts het helder uitleggen van beleid, maar juist ook het opvangen van signalen uit de samenleving. Communicatie is niet langer het sluitstuk van beleid, maar wordt juist gezien als een integraal onderdeel van de organisatie- en beleidsprocessen. Binnen ieder fase van het beleidsproces moet de rol van communicatie worden bezien. Communicatie in beleid overkoepelt dus grotendeels de overige beleidsgebieden (communicatie over, voor en als beleid).