Interactieve beleidsvorming: de intrede en definiëring

Interactieve beleidsvorming is geen nieuw begrip in het bestuurlijk Nederland. Sterker nog, het is een ‘mode’ die al weer enkele jaren mee gaat. Vooral op het lokale bestuursniveau worden burgers steeds meer betrokken bij het ontwikkelen van beleid. Interactieve beleidsvorming is dan ook al sinds de jaren 90 een veelbesproken begrip in de Nederlandse literatuur. Een nog steeds toenemend aantal publicaties besteedt aandacht aan onderwerpen als coproductie, participatieve besluitvorming en vraaggericht beleid. Er bestaan dan ook vele, verschillende beschrijvingen van en visies op het begrip interactieve beleidsvorming.

De intrede van interactieve beleidsvorming

Interactieve beleidsvorming ontleent zijn principes oorspronkelijk aan de communicatieve planningstheorie. Interactie tussen verschillende partijen staat hierbij namelijk centraal. In tegenstelling tot de systeemfunctionele planningstheorie wordt de overheid gezien als één van de onderhandelende partijen en niet als bestuurder die bovenaan de samenleving staat. Dit laatste was tot begin jaren negentig wel het geval. Vanaf de jaren zestig is deze elitaire stijl van politiek bedrijven echter al ter discussie komen te staan en is een toenemende mate van onvrede te zien ten opzichte van de traditionele politieke instituties en het overheidsbestuur (Hoogerwerf en Herweijer, 1998: 277). Deze onvrede kwam mede voort uit de ontwikkeling van de ontzuiling, globalisering, versnelling, informatisering, individualisering en handelingswijze van de overheid.

De dramatisch laag ervaren opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1990, droeg daarnaast bij aan het besef dat er een kloof was ontstaan tussen de burger en de overheid. Bij de overheid en met name op het lokale bestuursniveau kwam daarmee ook het besef dat zij niet langer meer alleen kon beslissen over vraagstukken die in de samenleving spelen. Juist het lokale bestuur werd namelijk verondersteld het dichtst bij de burger te staan. Als reactie op dit signaal vanuit de samenleving, werd er onderzoek uitgevoerd onder burgers. Hieruit bleek onder andere dat de burgers een vrij negatief beeld hadden van politici en politieke partijen, dat de politieke partijen totaal geen eigen gezicht bleken te hebben en als ontoegankelijk werden ervaren. Hieruit volgde kritiek op de manier van sturen door de overheid, sturing aan de hand van traditionele modellen van beleidsvorming (Klijn en Koppenjan, 1998: 304). Diverse gemeenten experimenteerden daarom met nieuwe omgangsvormen tussen burger en bestuur, zoals stadsconferenties en rondetafelgesprekken. In dit vernieuwingsproces werd er door gemeenten voornamelijk naar gestreefd de mening van burgers en maatschappelijke organisaties een plaats binnen het besluitvormingsproces te geven, om op die manier meer draagvlak te creëren en het proces te versnellen. Ook trachtte men hiermee de kloof tussen burger en bestuur weer te verkleinen (Klijn & Koppenjan, 1998: 304). Dit alles leidt uiteindelijk tot de intrede van interactieve beleidsvorming in de loop van de jaren negentig, in de literatuur ook wel bekend als coproductie, open planprocessen of onderhandelend bestuur.

Definities van interactieve beleidsvorming

Als gevolg van het grote aanbod aan literatuur met betrekking tot interactieve beleidsvorming, bestaan er ook vele visies op en beschrijvingen van dit begrip. Hieronder volgen een aantal definiëringen, die regelmatig worden gehanteerd:

‘Een manier van werken, waarbij besluitvormingsprocessen zodanig worden vormgegeven dat burgers, gebruikers, belangenorganisaties en publieke en private organisaties die bij een beslissing belang hebben, bij de voorbereiding ervan worden betrokken.’ (Klijn en Koppenjan 1998:304)

‘Van het begin af aan betrekken van burgers, maatschappelijk organisaties en bedrijven bij de ontwikkeling van beleid’ (Zunderdorp 1998 :16)

‘Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vorming van beleid, waarbij in de openheid en op basis van de gelijkwaardigheid en onderling debat, problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die uiteindelijk van invloed zijn op het politieke besluit.’ (Edelenbos 2000:39)

‘Een verzamelbegrip voor een heel scala aan methoden van beleidsontwerpen waarbij een initiatiefnemer (een overheid, een belangengroep, een intermediaire organisatie of een bedrijf) het ontwerpproces organiseert door in een vroeg stadium van het beleidsproces samen te werken met belanghebbenden’ (Peppel & Prumel 2000:16)

‘Het proces waarin door de overheid de ontwikkeling van (nieuw) beleid wordt georganiseerd in samenwerking met betrokken burgers. Interactieve beleidsvorming kan van toepassing zijn op alle niveaus van de overheid van lokaal, provinciaal tot rijksniveau en het is zelfs mogelijk om te spreken van interactieve beleidsvorming op Europees of mondiaal niveau’ (van Woerkum 2000: 1)

‘Een wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in een open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen” ( Pröpper 2009)

Deze definities onderscheiden zich op een aantal punten van elkaar:

• De mate waarin actoren bij het proces van de beleidsvorming worden betrokken.
• De fase waarin actoren bij het proces van de beleidsvorming worden betrokken.
• De manier waarop de samenwerking met of het betrekken van actoren tot stand komt.

De mate waarin actoren bij het proces van beleidsvorming worden betrokken

Globaal wordt in de meeste definities interactieve beleidsvorming omschreven als het betrekken van actoren/belanghebbenden bij het beleidsvormingsproces. Er is echter een aantal omschrijvingen waarin niet alleen wordt gesproken over het betrekken van belanghebbenden, maar waarin ook het element samenwerking wordt genoemd. Zo spreken Pröpper en Steenbeek over een ‘open wisselwerking en/of samenwerking met belanghebbenden’. Ook in de definities van Peppel & Prummel en Woerkum wordt samenwerking concreet genoemd.

Het verschil tussen het betrekken van of samenwerken met is de mate van invloed die de belanghebbenden hebben. Wanneer belanghebbenden worden betrokken bij het beleidsvormingsproces, is er ruimte om inbreng te geven. Het hoeft echter niet automatisch zo te zijn, dat er daadwerkelijk iets met deze inbreng wordt gedaan. Er wordt dan ook wel gesproken van een participatieve bestuursstijl. Hierbij is de rol van de participant die van adviseur. Wanneer er sprake is van samenwerkende bestuursstijl, zullen de belangen van de samenwerkende partijen alle ongeveer even zwaar mee wegen. De mate van invloed van de participanten zal hierdoor automatisch groter zijn. Met dit in het achterhoofd valt te concluderen dat ook in de definitie van Edelenbos het aspect samenwerking indirect aan bod komt. Hij spreekt hierbij namelijk over gelijkwaardig en onderling debat.

De fase waarin actoren bij het proces van de beleidsvorming worden betrokken

Een ander gebied waarop de definities van elkaar afwijken, is de fase waarin burgers of andere doelgroepen bij het beleidsproces betrokken worden. Zo spreken Edelenbos en Peppel & Prummel over het betrekken of samenwerken in een vroeg stadium. Klijn en Koppejan geven een concretere beschrijving, namelijk het betrekken van groepen in de voorbereiding van besluitvormingsprocessen. Pröpper en Steenbeek hebben het zelfs over het betrekken van actoren in het hele beleidsproces, van beleidsvoorbereiding tot de evaluatie van het beleid. Het is erg moeilijk om aan te geven op welke fasen van het proces interactieve beleidsvorming precies van toepassing is. In de praktijk verschilt dit namelijk sterk van elkaar, mede afhankelijk van het motief of het beoogde resultaat van het proces. Interactieve beleidsvorming kenmerkt zich echter wel altijd door vroegtijdige participatie.

De manier waarop actoren bij het proces van de beleidsvorming worden betrokken

De meeste definities van interactieve beleidsvorming zijn vrij vlak. Er wordt enkel gesproken over het betrekken van of samenwerken met belanghebbenden bij het beleidsvormingsproces. Er wordt verder niet ingegaan op de manier waarop dit gebeurt of wat hierbij belangrijke uitgangspunten zijn. In slechts twee van zes definities wordt hier - bij de ene meer dan bij de andere - wel op ingegaan. Dit zijn de volgende:

‘Een wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in een open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen”. (Pröpper en Steenbeek 1999:15)

‘Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vorming van beleid, waarbij in de openheid en op basis van de gelijkwaardigheid en onderling debat, problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die uiteindelijk van invloed zijn op het politieke besluit.’ (Edelenbos 2000:39)

Zowel Pröpper & Steenbeek als Edelenbos geven aan dat openheid een belangrijk aspect is bij het tot stand laten komen van een interactief beleidsvormingsproces. Om een beleidsaanpak interactief te kunnen noemen, moet deze een voldoende mate van openheid hebben.’ (Pröpper en Steenbeek) Edelenbos voegt hier in zijn definitie gelijkwaardigheid en onderling debat aan toe. Zoals eerder is besproken, geeft gelijkwaardigheid aan dat inbreng van de verschillende belanghebbenden van gelijke waarden moet zijn. Onderling debat geeft simpelweg aan dat processen van overleg en onderhandeling noodzakelijk zijn bij interactieve beleidsvorming.

Algemene definitie

In de definitie van Edelenbos wordt op een heldere manier omschreven wat interactieve beleidsvorming is, doordat er tevens is aangegeven welke elementen hierbij centraal staan. Het is echter wel zo dat volgens deze definitie interactieve beleidsvorming enkel betrekking heeft op de vorming van beleid en niet op de andere fasen in de beleidscyclus. Verder is al ter sprake gekomen dat het erg moeilijk is om aan te geven op welke fasen van het proces interactieve beleidsvorming precies van toepassing is. Het is daarom erg lastig om een centrale begripsomschrijving van interactieve beleidsvorming te vormen. Een definitie die hier in mijn ogen echter dicht bij in de buurt komt is een combinatie van definitie van Edelenbos (2000) en Pröpper en Steenbeek (1999):

‘Een wijze van beleid voeren waarbij de overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers en andere belanghebbenden bij het beleid betrekt, om op basis van openheid, gelijkwaardig en onderling debat, problemen in kaart te brengen en oplossingen te verkennen om samen met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen."