VN-Veiligheidsraad en de bescherming van burgers

De oorsprong van de ‘bescherming van burgers’ tijdens gewapende conflicten kan teruggeleid worden naar de ontwikkeling van de normen van de oorlog die in het begin van religieuze teksten werden voorgeschreven en zo verder ontwikkeld werden door de eeuwen heen. De noodzaak om het leven van burgers en niet-strijders in gewapende conflicten te beschermen is geleidelijk in het internationaal humanitair recht aanvaard. De 4de Conventie van Genève bedacht de term ‘bescherming van burgers’. In de laatste twee decennia zijn er nochtans enorme mislukkingen geweest om burgers in grote conflicten te beschermen. Hiermee worden Bosnië-Herzegovina, Liberia, Somalië, Rwanda, Burundi, Congo en elders bedoeld. Om deze reden kan men stellen dat ‘bescherming van burgers’ uitgegroeid is tot een centrale kwestie van internationaal belang. Sinds 1999, toen het eerste rapport uitgegeven werd, is het concept onder regelmatige behandeling geweest door de VN en haar belangrijkste orgaan, de VN-Veiligheidsraad.

Algemeen overzicht

Als bescherming tegen geweld van burgers in conflictsituaties kunnen vele beleidsinstrumenten van kracht gaan. Men spreekt hier over diplomatieke bemiddelingsmissies, embargo’s (in deze context vooral op wapens) en het zenden van een vredesmacht. Deze laatste houdt in dat militairen bepaalde handelingen mogen doen, zoals patrouilleren, communiceren met bevolking of indien nodig geweld te gebruiken, om hun mandaat om burgers te beschermen beter te kunnen invullen. Dit mandaat zal antwoorden op de vraag wanneer en hoe vredestroepen in actie mogen treden, en mogelijk geweld mogen gebruiken, om de burgerbevolking te beschermen.

Voor de NAVO-operatie Unified Protector in Libië onder de noemer ‘bescherming van burgers’ heeft men VN-resolutie 1973 aangehaald. Deze resolutie roept op tot de ‘bescherming van burgers’ en stelt dat:

• "Alle vluchten in het Libische luchtruim worden verboden, met uitzondering van hulpvluchten."
• "Het is lidstaten van de VN toegestaan om alle noodzakelijke maatregelen te treffen om burgers en grondgebied in Libië te beschermen tegen een dreigende aanval."
• "Het is uitgesloten dat in Libië een buitenlandse bezettingsmacht wordt gelegerd."
• "Het wapenembargo tegen Libië wordt strenger toegepast. Alle VN-lidstaten worden opgeroepen op hun grondgebied schepen en vliegtuigen van en naar Libië te inspecteren."
• "Economische sancties worden uitgebreid met de bevriezing van tegoeden van onder meer de nationale oliemaatschappij, de centrale bank en de investeringsmaatschappij van het regime."

Belangrijk om te vermelden is dat dit de eerste resolutie was die ‘bescherming van burgers’ als hoofdreden neemt om toestemming te geven, zonder instemming van het ‘gastland’, aan een militaire interventie met ‘alle noodzakelijke middelen’ aan elk VN-lidstaat die actie wenst te ondernemen, zolang dit op voorhand aan de secretaris-generaal werd gemeld.

Kritische analyse van de problematiek

Bescherming van burgers

De problematiek betreffende tekortkomingen in militaire strategieën ter bescherming van burgers heeft meerdere invalshoeken. Daarom is het belangrijk om eerst naar het concept ‘bescherming van burgers’ zelf te kijken. ‘Bescherming van burgers’ en ‘responsibility to protect’ (R2P) delen dezelfde zorg, het lijden van het massa mens veroorzaakte geweld, maar elk concept heeft zijn eigen nuances en beperkingen. Eén van deze beperkingen betreffende de R2P-doctrine is dat het begrip gepolitiseerd is geraakt en zo dus gelinkt wordt met oneigenlijke buitenlandse militaire interventies. Hierdoor wordt het concept niet ondersteund door vele ontwikkelingslanden. Om dit probleem te vermijden voor het concept ‘bescherming van burgers’ is het noodzakelijk om steeds binnen de lijnen van zijn VN-resolutie, namelijk VN-resolutie 1973, te blijven. Wanneer er toch militair optreden zou zijn buiten de lijnen van de resolutie gaat de geloofwaardigheid verloren en zal de legitimiteit ondermijnt worden.

Oxfam Novib

Een volgend probleem dat zich kan voordoen is dat niet alle burgers dezelfde bescherming krijgen van de VN-Veiligheidsraad. Vele organisaties, zoals Oxfam Novib, houden zich bezig met vraagstukken over vredeshandhaving en ‘bescherming van burgers’. In het Oxfam-rapport ‘Bescherming van burgers in 2010’ werden 18 gewapende conflicten met getroffen burgers bekeken. Hierbij werden door Oxfam het aantal gedode, verkrachte of ontheemde burgers onderzocht, alsook het probleem van kindsoldaten en aantallen van humanitaire helpers die gedood werden. In samenhang met deze cijfers werd er gekeken welke acties wel of niet ondernomen werden door de VN-Veiligheidsraad. Oxfam ontdekte hierbij toch enkele markante zaken:

• “De landen waar in 2010 de meeste burgerdoden vielen, waren Irak (minstens 4.000), Pakistan (meer dan 3.500), Afghanistan (meer dan 2.700) en Somalië (meer dan 2.000)
• In 2010 telde Soedan ongeveer 5 miljoen ontheemden, het grootste aantal in de wereld. Daarvan raakten 532.000 mensen ontheemd in 2010 alleen
• 16% van de bevolking in Somalië is ontheemd
• In 10 van de 18 onderzochte landen werden kindsoldaten gerekruteerd
• Afghanistan was ook in 2010 het gevaarlijkst voor humanitaire medewerkers: 29 medewerkers werden gedood, 71 ontvoerd. Dat is 8 keer meer dan in 2008.”

Hier laat men bij Oxfam Novib in het rapport zien dat er te weinig informatie aan de VN-Veiligheidsraad wordt bezorgd door de lidstaten over gewonde of gedode burgers in conflictzones. De hoeveelheid informatie hangt vaak samen met de populariteit in het nieuws, bijvoorbeeld in Afghanistan of Irak, maar er zijn vele vraagtekens over hoe de toestand van burgers in andere conflictgebieden zoals Somalië, Jemen of de Democratische Republiek Congo is.

Dit verslag van Oxfam Novib leidt ons tot een ander probleem om een efficiënte militaire strategie te hebben ter ‘bescherming van burgers’, namelijk de noodzaak aan betrouwbare en openbare informatie. Deze informatie moet best zo uiteenlopend mogelijk zijn, zo niet geeft dit voor zowel de VN-Veiligheidsraad als daarbuiten grote moeilijkheden om een precies en werkelijk debat te voeren. Het is niet alleen noodzakelijk om aantallen te kennen maar vragen zoals hoe ze bedreigd worden, door wie, waar, op welke tijdstippen,… Al deze informatie is nodig om tot consensus te komen voor een legitiem antwoord ter bescherming van de burgers en zo de ‘Concepts of Operation’ te vormen en aan te passen indien nodig. Een oplossing voor dit probleem zal meteen een oplossing zijn voor andere hulporganisaties voor het leveren van noodhulp doordat het beter mogelijk zal zijn in te schatten waar hulp nodig is. Ook verantwoordelijk gehouden worden voor potentiële schending van het internationaal humanitair recht wordt bemoeilijkt.
Een vaak voorkomende hinderpaal bij concepten zoals ‘bescherming van burgers’ en ‘R2P’, eerder tijdens de opdracht zelf, dat in Libië en andere conflictzones is voorgekomen, is ‘mission creep’. ‘Mission creep’ betekent dat tijdens een missie er een verschuiving van doelen gaat plaats vinden. In Libië ziet men dat het oorspronkelijke doel, het beschermen van de burgers, verandert is in het omverwerpen van de regering van Khadafi. Nu kan men wel de vraag stellen welk doel het meest belangrijk is voor de militaire strategie? Het meest bepalend in de operatie was het omverwerpen van Khadafi, maar dit politiek-strategisch doel was niet de aanvankelijke focus van de VN-resolutie. En deze mission creep haalt het internationaal akkoord om VN-resolutie 1973 toe te passen onderuit waardoor men zich de vraag moet stellen of men nog geloofwaardig is en de soevereiniteit van het ‘gastland’ niet heeft geschonden? Als men een politieke strategie instelt om tot een oplossing van soortgelijke conflicten wil komen, ontkent men eigenlijk dat er een militaire strategie ter bescherming van burgers in werking is gesteld. Een strategie van interventie, die steeds langer en langer duurt, zal altijd haaks staan op het doel om burgers te beschermen.

Conclusies en aanbevelingen

Conclusies

Om een mogelijk antwoord te geven op voorgaande problematiek, zal de zelfde chronologie aangehouden worden.
Om te vermijden dat het concept ‘bescherming van burgers’ hetzelfde lot treft als ‘R2P’ kan het onderverdelen van missies ter bescherming van burgers, waarbij er toestemming is van het ‘gastland’ om tussen te komen enerzijds en waarbij er geen toestemming wordt verleend anderzijds, zeer belangrijk zijn. Zo is het mogelijk om een inschatting te maken over de hoeveelheid geweld, want een tussenkomst zonder toestemming is meer omstreden aangezien de norm van soevereiniteit geschonden wordt en er dus meer risico’s zijn voor soldaat en burgers. Wanneer men vooropgestelde succescriteria gaat opstellen gefocust op de ‘bescherming van burgers’ kan men ook een oplossing bieden aan dit probleem. Deze zou bediscussieerd moeten worden binnen de VN-Veiligheidsraad zodat er tevens een tijdsplanning opgemaakt kan worden.

Aanbevelingen

Om het probleem van ongelijke bescherming voor burgers op te lossen stelt Oxfam Novib dat het principe ‘bescherming van burgers’ draait rond coherentie. Hiermee wordt bedoeld dat de VN samen moet werken met andere regionale organisaties, overheden, en niet-gouvernementele organisaties of andere partijen om zo meer info aan de Veiligheidsraad te kunnen geven over de bedreigingen in conflictzones. Een efficiënte beslissingen en maatregelen hebben vooraf essentiële gegevens en analyses nodig.
Teneinde het probleem van een tekort aan betrouwbare en openbare informatie op te lossen erkende de VN-Veiligheidsraad dat een systematische monitoring en rapportering van de stand van zaken tijdens gewapende conflicten onontbeerlijk was in het concept van ‘burgerbescherming’. Bijeenbrengen van gegevens over de gevaren waarmee burgers geconfronteerd worden is een noodzakelijke eerste stap om inbreuken van het internationaal humanitair recht te begrijpen en aan te pakken. Er zal een veel betere respons zijn van de internationale gemeenschap wanneer deze gegevens geloofwaardig zijn.

Zoals vermeld in de kritische analyse van de problematiek, is ‘mission creep’ een veel voorkomende probleem. Om dit probleem te vermijden en dus bij het oorspronkelijke doel te blijven is het belangrijk om bepaalde succescriteria op te stellen en gericht werken naar deze doelstelling toe. Wanneer een militaire strategie ter bescherming van burgers ingesteld wordt moet men voorkomen dat een politieke strategie, zoals aangegeven in het voorbeeld (het omverwerpen van het regime van Khadafi), de overhand neemt op de aanvankelijke doelstelling.

Ter ‘bescherming van burgers’ wordt er algemeen gebruik gemaakt van bepaalde resoluties (vb.: VN-resolutie 1973) en gaat de VN-Veiligheidsraad trachten om strategieën op te stellen afhankelijk van de situatie. De VN-Veiligheidsraad eerst altijd trachten om druk uit te oefenen met slimme sancties, wapenembargo’s, fact-finding missies of te dreigen met doorverwijzing naar het Internationaal Strafhof voordat er geweld gebruikt wordt. Om een algemene conclusie te geven op de onderzoeksvraag, kan men aannemen dat er niet één perfecte standaard methode is om in een opdracht tot de beste oplossing te komen, want elk conflict is namelijk anders. Maar een interactieve samenwerking en monitoring tussen de VN-Veiligheidsraad en andere internationale organisaties, troepen en burgers zelf, en rekening houdende met de andere knelpunten van het concept ‘bescherming van burgers’, zal de resultaten naar een beter niveau kunnen tillen.