Verstand van preventiebeleid

Preventie is een belangrijke schakel in het integraal veiligheidsbeleid. Preventiebeleid is echter weerbarstig. Veel nieuwe maatregelen hebben een gewenst effect, maar niet alle doelstellingen worden bereikt. Om structureel te anticiperen op risicofactoren, zullen we een beroep moeten doen op multidisciplinaire kennisbenutting en samenwerking. Dit betekent dat we moeten leren, zowel beleidsgericht als praktijkgericht, en het leren zelf moeten verduurzamen.

Preventiebeleid naar een hoger plan

Preventie omvat initiatieven die doelbewust en systematisch anticiperen op risicofactoren. Preventiebeleid, echter, is ‘taai’ en complex; taai omdat het vaak ontbreekt aan kennis en consensus om problemen van veiligheid en criminaliteit aan te pakken, en complex omdat het lastig is om bepaalde beleidseffecten te koppelen aan bepaalde maatregelen. Pasklare oplossingen bestaan niet en vaak kunnen zelfs ‘mogelijke oplossingen’ niet worden bereikt. Weerbarstige problemen als voetbalvandalisme en terreuraanslagen illustreren dit.

Net als bij andere ongestructureerde beleidsproblemen, zoals ten aanzien van milieu of integratie, wordt er bij preventiebeleid geroeid met de riemen die men heeft. Dit blijft veelal steken in instrumentele maatregelen. Bij preventiebeleid zijn dat bijvoorbeeld: preventief fouilleren, camerabewaking, algemene legitimatieplicht, het DNA-profiel, het burgerservicenummer, gezichtsherkenning, de biometrische identiteitskaart. Allemaal goed bedoeld en bruikbaar. Maar zolang het voornamelijk hierbij blijft, lijkt het of we vooruitgang boeken terwijl dat niet zo is. Scherp geformuleerd: We mobiliseren wel meer technologie, maar het blijft Kurieren am Symptom; problemen worden verplaatst en dieper liggende oorzaken worden niet of nauwelijks aangepakt. In het beleidsprogramma Naar een veiliger samenleving uit 2002, maar ook al eerder in de nota Veiligheidsbeleid uit 1995, zijn doelstellingen geformuleerd, zoals op het gebied van samenwerking en communicatie, die verder reiken. Bovendien ligt de nadruk in het huidige preventiebeleid meer en meer op een integrale aanpak. De vraag is nu: Hoe kan preventiebeleid op een hoger plan worden getild, zodanig dat naast een instrumentele aanpak ook een effectieve conceptuele aanpak wordt gevolgd? Eén antwoord op deze vraag luidt: door méér en beter te leren; leren in beleid, en leren in de praktijk. Nu wordt er al veel geleerd, immers: de integrale benadering wint terrein, maar het gaat om een bewustere benutting van kennis en expertise, om verdergaande professionalisering, en om een meer samenhangende ontwikkeling van competenties bij al die veiligheidsdeskundigen die aan preventiebeleid werken. Laten we eens kijken naar de twee genoemde vormen van leren.

Beleidsgericht leren

Beleidsverandering komt niet alleen tot stand door te reageren op gebeurtenissen of als gevolg van wijzigingen in politieke machtsverhoudingen; ook leerprocessen spelen een rol. Het vergroten van kennis en inzicht op een bepaald beleidsterrein kan leiden tot het wijzigen van de probleemdefinitie, de doelstellingen en de instrumenten van dat beleid. Daarbij geldt naast het veranderingsaspect ook een verbeteringsaspect; door kennisbenutting ontstaat beter beleid. Zo is in het milieubeleid, gedurende de jaren tachtig en negentig, geleerd dat ‘schoonmaken’ (van bodem, water etc.) slechts leidde tot verplaatsing van vervuiling. Nieuwe beleidsdoelen, zoals hergebruik en bewustwording bleken effectiever. Hieruit kwamen het ‘denken in fracties’ en het geïntegreerd afvalmanagement voort. Het internationale onderzoeksprogramma Policy Change and Learning van Paul Sabatier laat zien dat de invloed van leerprocessen geldt voor diverse beleidsterreinen.

Beleid ter voorkoming van geweld en criminaliteit heeft ook baat bij beleidsgericht leren. En dan niet alleen bij het feit dat betere beleidsinstrumenten tot betere resultaten leiden, maar ook doordat probleemdefinities worden geherdefinieerd of de aanpak zelf ter discussie wordt gesteld. Zo kan ‘overlast door jongeren’ worden geherdefinieerd tot ‘een tekort aan opvoedingsondersteuning’. En de aanpak van ‘draaideurcriminelen’ kan worden vervangen door een aanpak op maat via een Veiligheidshuis.

Praktijkleren

Naast beleidsleerprocessen onderscheiden we ook praktijkleerprocessen, zowel binnen beroepsgroepen als tussen beroepsgroepen. We zouden dit ook, respectievelijk, ‘professionalisering in de diepte’ en ‘professionalisering in de breedte’ kunnen noemen. Professionaliseren binnen de beroepsgroep (‘in de diepte’) betekent vooral vakontwikkeling via cursussen en intervisie. Maar ook leren tijdens het uitoefenen van het beroep. Dit past in een trend van kennisontwikkeling op het gebied van organisatie, management, training en communicatie waarin leren in en van de praktijk centraal staat. Geestelijk vader van dit genre is Donald Schön. Hij ontwikkelde de theorie van het handelend leren: door ‘reflectie in actie’ vindt er als het ware een ‘conversatie met de situatie’ plaats. Schön’s boodschap is: ‘luister’ naar de situatie en naarmate je beter begrijpt wat je ‘hoort’, kom je tot een nieuwe definitie. Voorbeelden van deze ‘praktische wijsheid’ zijn te vinden in acties en initiatieven ter voorkoming van jeugdcriminaliteit, zoals buurtgerichte voorlichting, vrijwilligerswerk, sport (bijvoorbeeld panna knockout en andere pleinsport), en muziek (rap battles).

Het bevorderen van leren tussen groepen, professionalisering in de breedte, vereist dat er, op het gebied van het veiligheidsthema in kwestie, een levendig productief debat wordt gevoerd in diverse professionele fora (conferenties, tijdschriften etc.). Experts leren hier van elkaar, en voor preventiebeleid is het van belang dat netwerken van deskundigen zeer heterogeen zijn, dus bestaan uit denkers en doeners, met achtergronden uit zowel de alfa-, bèta- als gammawetenschappen. Zo is een campagne als ‘Nederland tegen terrorisme’ tot stand gekomen. Maar ook de aandacht voor burgerkennis of ‘lekenkennis’ is van belang, in het veiligheidsbeleid bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van betekenisprofielen van woongebieden.

Twee voorbeelden

De nota Veiligheidsbeleid 1995-1998 legt het zwaartepunt voor het veiligheidsbeleid bij het lokaal bestuur. Vooral steden hebben te maken met onveiligheid, waarbij als oorzaken wordt gewezen op de multiculturele samenstelling van de bevolking, criminele jeugdgroepen, en georganiseerde misdaad. Preventie en bestrijding van onveiligheid wordt, onder andere, gezocht in de integratiefunctie van sociaal-culturele voorzieningen, integraal beleid en bewonersparticipatie. Dit sluit aan bij het concept van ‘sociale innovatie’. Twee cases waarin successen worden geboekt op het gebied van preventiebeleid en sociale innovatie kunnen dit illustreren: het Project BuurtBeeld en het (regionale) Veiligheidshuis.

BuurtBeeld

BuurtBeeld is een kennissysteem voor veiligheidsprofessionals en een initiatief van het Nederlands Veiligheids Net (NVN). Het is een gebiedsgericht procesmanagementmodel voor een integrale en preventieve veiligheidsaanpak. In het model wordt het lokale samenwerkingsproces tussen partners in de veiligheidsketen ondersteund met geavanceerde IC-technologie. Samenwerking, informatie, analyse, preventie en efficiency gaan in dit model samen. BuurtBeeld geeft een compleet beeld van een buurt op wijkniveau ter grootte van circa 10.000 inwoners. Grondige implementatie biedt wellicht op de lange termijn mogelijkheden om stedelijk en zelfs landelijk te opereren. Sluimerende conflicten worden in de kiem gesmoord of kunnen zelfs voorkomen worden door in een vroeg stadium in te grijpen. Bijvoorbeeld: naar aanleiding van vernielingen en brandstichting in de wijk zijn niet alleen enkele jongeren aangehouden, maar is via contacten met schoolbeheerder, jongerenwerker en sportschool, snel een betrouwbaar beeld ontstaan van de activiteiten van de groep waartoe de jongeren behoren; vervolgens wordt met deze jongeren en hun ouders contact gezocht. De voordelen van BuurtBeeld kunnen de samenwerking in de veiligheidsketen en de rolverdeling daarin van de verschillende ketenpartners positief beïnvloeden. En dan niet alleen op het gebied van veiligheid, maar ook dat van zorg en welzijn. Van medio 2005 tot en met medio 2006 zijn er pilots gedraaid om het model te verfijnen. In Nieuwegein is geëxperimenteerd met een soortgelijk model: Burgernet. Dit is een belsysteem waarin burgers de ‘extra ogen en oren’ van de politie zijn. Lekenkennis ter verhoging van de kwaliteit van de buurt.

Buurtbeeld en Burgernet zijn een reactie op de gefragmenteerde aanpak van veiligheidszorg. De NVN noemt BuurtBeeld een ‘lerend samenwerkingssysteem’. In die zin is Buurtbeeld een duidelijk voorbeeld van praktijkleren tussen veiligheidsprofessionals en binnen de beroepsgroep. Er is ook beleidsgericht geleerd, want aanvullende beleidsdoelen als integratie, samenwerking en communicatie maken het beleid effectiever. Conceptuele preventie is evident; technologie is slechts een middel, nieuwe vormen van samenwerking het doel.

Veiligheidshuis

Een ander recent initiatief dat beantwoordt aan de behoefte om kennis te delen, analyse en interventiemogelijkheden te versnellen en samenwerkingsprocessen te ondersteunen ten behoeve van preventie en sociale veiligheid, is het Veiligheidshuis. Een Veiligheidshuis is een vorm van bestuurlijke preventie door het coördineren van de veiligheidsproblemen van de stad onder één dak. In een Veiligheidshuis, er zijn er momenteel twaalf in Nederland, werken gemeente, justitie, politie, reclassering, jeugdzorg en hulpverlening als ketenpartners samen. Het doel is om overlast en criminaliteit te voorkomen en tegen te gaan door dadergericht, gebiedsgericht en probleemgericht te werken. Zo krijgt elke Utrechtse veelpleger en risicojongere een individueel plan van aanpak op maat. Een speciaal ontwikkeld CasusOverleg Ondersteunend Systeem (COOS) bevordert de verwerking van zaken in Utrecht. De ketenpartners wachten niet op elkaar, maar gaan gelijktijdig van start. In Tilburg blijken zo slachtofferhulp, schadebemiddeling, maar ook straf en begeleiding van een dader effectiever te worden uitgevoerd. Ook in de andere Veiligheidshuizen concentreert men zich op sociale veiligheid in de stad: veelplegers, jeugdcriminaliteit, huiselijk geweld en straatroof.

Het Veiligheidshuis is een mooi voorbeeld van beleidsgericht leren. In plaats van het doorschuiven van problemen, wordt een integrale aanpak toegepast waarmee een nieuw beleidsdoel wordt bereikt: de sociaal veilige stad. Praktijkleren vindt plaats omdat er een nieuw netwerk van veiligheidsdeskundigen actief is, waarin de deelnemers hun werkprocessen afstemmen en een gezamenlijk doel nastreven. En preventief? Door de formule van het Veiligheidshuis kan vaak erger worden voorkomen; zaken worden sneller opgelost, daders komen sneller ‘op het rechte pad’, risicogedrag wordt gevolgd. Verwacht wordt dat, met het aansluiten van meer hulpinstellingen, zoals voor werk en opleiding, de Veiligheidshuizen hun preventiedoelstellingen in de nabije toekomst nog beter zullen realiseren.

Verduurzamen

Het institutionaliseren van beleids- en praktijkgericht leren is een investering in een versterkt preventiebeleid. Preventiemaatregelen bedenken en uitvoeren is goed, maar niet goed genoeg. Het is daarnaast van belang om nieuwe kennis te ontwikkelen en toe te passen; en deze aanpak te verduurzamen. Als nieuwe kennis wordt verspreid en benut, en als er wordt gereflecteerd en geleerd, neemt probleemstructurering toe en ontstaan er meer probleem-oplossings-koppelingen. Er ontstaat een langzaam doorwerkend proces waarin beleidsactoren kennis cumuleren en conceptueel gebruiken, dat wil zeggen nieuwe ideeën opdoen en nieuwe denkkaders ontwerpen. Dat kan worden ingezet voor, bijvoorbeeld, het opstellen van een veiligheidsplan voor een bedrijventerrein of muziekfestival, het coördineren van buurtveiligheidsprojecten, of het analyseren van uitgaansgeweld of onveiligheid op school. Preventiebeleid kan daardoor minder taai en complex worden. Misschien worden dan zelfs sommige ‘mogelijke oplossingen’ voor weerbarstige problemen bereikt. Veiligheidsthema’s vragen om een interdisciplinaire aanpak. Centraal staat het samenwerken tussen publieke en private partijen, en het benutten van kennis en expertise uit verschillende kennisgebieden.