Staatsinrichting: De eerste kamer

De herinnering aan het verleden is uit de Eerste Kamer nooit verdwenen. De koortsachtige partijpolitiek die in de Tweede Kamer zo vaak de boventoon voert, krijgt in de Senaat bijna nooit een voet aan de grond. We zien dat aan verschillende gebruiken die toch wel van betekenis zijn voor de sfeer in de Senaat. Hoever reiken de bevoegdheden van de eerste kamer. Is de eerste kamer een verouderde instelling die er niet meer tot doet in onze huidige democratie?

De Eerste kamer

Bij het begin van een vergadering van de Eerste Kamer plegen de senatoren elkaar de hand te schudden, daarmee als het ware duidelijk makend dat ze in de eerste plaats leden van de kamer zijn en daarna pas politieke tegenstanders. De wat deftige saamhorigheid blijkt ook uit de zitplaatsen: de leden van de Eerste Kamer zitten niet fractiegewijs bijeen, maar zitten politiek gesproken door elkaar.

Ook de debatten zijn rustiger: er wordt maar zelden geïnterrumpeerd. Soms krijgt de bezoeker wel eens de indruk dat men in de Eerste Kamer eigenlijk niet hóórt te interrumperen. Natuurlijk is het verschil in sfeer niet alleen het gevolg van een andere mentaliteit, er zijn wel degelijk verschillen in bevoegdheden en politieke benadering met de Tweede Kamer. En het zijn vooral die verschillen die maken dat het er in de Eerste Kamer anders toegaat.

Verkiezing

Een belangrijk verschil met de overzijde (zoals de senatoren de Tweede Kamer wel eens aanduiden) is de manier waarop de Eerste Kamer wordt samengesteld. (De verkiesbaarheid voor het lidmaatschap van de Eerste Kamer verschilt niet met die voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer). De kiesgerechtigde burgers kiezen de Tweede Kamer, maar niet de Eerste Kamer. De kiezers van de Eerste Kamer vormen integendeel een zeer kleine groep: het zijn namelijk de leden van de Provinciale Staten die de Eerste Kamer kiezen.

De kiesgerechtigde burgers hebben dus slechts indirecte invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer, namelijk via de verkiezingen voor de Provinciale Staten (om de vier jaar). Daar komt bij dat die invloed dan ook nog wat wordt uitgesmeerd, want de Eerste Kamer wordt niet in een keer gekozen, maar bij gedeelten. Om de drie jaar treedt de helft van de Eerste-Kamerleden af (de ene keer 38 leden en de andere keer 37 leden).

Ieder Eerste-Kamerlid zit dus zes jaar. In deze wijze van verkiezing is over enige tijd een verandering te verwachten die gaat inhouden dat de Eerste-Kamerleden allen tegelijk, iedere vier jaar door de Provinciale Staten worden gekozen. Het zijn steeds groepen van Provinciale Staten die dan de nieuwe leden kiezen (de ene keer: Noord-Brabant, Zeeland, Utrecht, Limburg, Noord-Holland en Friesland; de andere keer: Gelderland, Overijssel, Groningen, Drenthe en Zuid-Holland).

Het ligt voor de hand dat door deze wijze van verkiezing de leden van de Eerste Kamer zich heel wat minderde spreekbuis van de kiezers voelen dan de leden van de Tweede Kamer. Het aftreden en kiezen bij gedeelten heeft bovendien tot gevolg dat politieke verschuivingen alleen met een zekere vertraging in de Eerste Kamer doorwerken. Zo zal een politieke aardverschuiving bij de Provinciale-Statenverkiezingen pas een aantal jaren later terug te vinden zijn in de Eerste Kamer en dan nog maar voor de helft.

Slechts wanneer de Eerste Kamer in zijn geheel tussentijds wordt ontbonden—hetgeen noodzakelijk is als de Grondwet wordt gewijzigd—en dus in zijn geheel opnieuw wordt gekozen door alle Provinciale Staten is de vertraging verdwenen. Omdat er de laatste tijd nogal wat grondwetswijzigingen zijn geweest is de politieke samenstelling van de Eerste Kamer wat minder ‘verouderd’. Een nieuwe verkiezing van de Eerste Kamer leidt overigens nooit tot politieke verrassingen: de samenstelling van de Provinciale Staten is bekend

Ondergeschikte rol

De betrekkelijk losse band tussen de politieke samenstelling van de Eerste Kamer en de politieke verhoudingen in het land, is vermoedelijk een van de voornaamste oorzaken voor de Vrij kleine rol die de Eerste Kamer speelt hij de vorming van kabinetten. Hoewel de voorzitter van de Eerste Kamer, evenals zijn collega van de Tweede Kamer, ingeval van een kabinetsformatie advies aan de koningin uitbrengt, wordt bij de vorming van een kabinet vrijwel uitsluitend gelet op de politieke verhoudingen van de Tweede Kamer.

Natuurlijk behoort een nieuw kabinet ook het vertrouwen van de Eerste Kamer te hebben, maar de ervaring leert dat een kabinet door de Eerste Kamer wordt geaccepteerd, zolang dit het vertrouwen van de Tweede Kamer heeft. De Eerste Kamer gaat eigenlijk zelden of nooit tegen de opvattingen van de Tweede Kamer in als het gaat om vorming en instandhouding van een kabinet. Het is nog nooit voorgekomen dat de Eerste Kamer een kabinet ten val bracht dat voor de Tweede Kamer acceptabel was.

Als dat wel zou gebeuren, zouden de senatoren een vrijwel onoplosbaar probleem scheppen. Bil de vorming van het nieuwe kabinet zou dan immers speciaal moeten worden gelet op de verhoudingen in de Eerste Kamer, die kennelijk tegenstrijdig waren aan die in de Tweede Kamer. Het nieuwe kabinet zou acceptabel zijn voor de Eerste Kamer maar juist niet voor de Tweede Kamer.

Daarmee zou een levensgroot conflict zijn ontstaan tussen de beide kamers der Staten-Generaal. Maar omdat de Tweede Kamer direct door het volk wordt gekozen en de Eerste Kamer niet, zouden de opvattingen van de Tweede Kamer uit democratisch oogpunt toch zwaarder moeten wegen. De Eerste Kamer heeft dit altijd voor ogen gehouden en heeft daarom wèl van tijd tot tijd een minister tot aftreden gedwongen. maar nimmer een heel kabinet. Tot een openlijk conflict tussen Eerste Kamer en de regering is het in onze geschiedenis slechts weinig gekomen.

Geringe bevoegdheden

De ondergeschikte rol van de Eerste Kamer in de verhouding tussen regering en Staten-Generaal blijkt ook uit de geringe bevoegdheden die de Eerste Kamer heeft bij de procedure van wetgeving. In tegenstelling tot de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer niet het recht om wetsontwerpen te amenderen (te veranderen). De Eerste Kamer heeft ook niet het recht van initiatief (het recht om zelf wetsontwerpen in te dienen). De Eerste Kamer kan wetsontwerpen daarom alleen in hun geheel goedkeuren of verwerpen. Het gevolg is dat de debatten in de Senaat zich beperken tot de grote lijnen. Tot verwerping van wetsontwerpen komt de Eerste Kamer overigens slechts in uitzonderingsgevallen. De Senaat pleegt zich aan te sluiten bij het oordeel van de Tweede Kamer. Alleen als do Tweede Kamer aperte fouten heeft gemaakt, wilde Eerste Kamer nog wel eens een ontwerp verwerpen.

Verwerping komt ook wel eens voor als zich in de periode tussen de behandeling in de Tweede Kamer en die in de Eerste Kamer nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan die een ander oordeel rechtvaardigen. Dat laatste is soms het geval bil wetsontwerpen tot wijziging, samenvoeging en opheffing van gemeenten. Er zijn gevallen geweest waarbij de bevolking van de betrokken gemeente(n) zo krachtig protesteerde dat de Eerste Kamer er van onder de indruk raakte en anders stemde dan de Tweede Kamer. Maar in principe heeft de Eerste Kamer het recht ieder wetsontwerp te verwerpen

Tijdnood

Ook bij de begrotingsbehandeling speelt de Eerste Kamer een heel wat minder belangrijke rol dan de Tweede Kamer. Dat verschil is voor een deel het gevolg van het tijdselement. Volgens wettelijk voorschrift moeten de begrotingen door de Staten-Generaal zijn aanvaard voor het begin van het nieuwe dienstjaar (dat op 1 anuari begint). In de praktijk wordt aan dat voorschrift nooit voldaan. De Comptabiliteitswet (de wet die het beheer van de geldmiddelen regelt) bevat daarom, zoals gezegd, een bepaling die het de regering mogelijk maakt om alvast uitgaven (tot een bepaald bedrag) te doen.

Maar ook als deze bepaling wordt gebruikt komt de Senaat toch bijna altijd in tijdnood. Het is niet ongewoon dat de Senaat pas in maart of april over begrotingen praat die formeel allang hadden moeten zijn afgehandeld. Het ligt voor de hand dat in die situatie weinig neiging bestaat om zeer uitvoerig op de verschillende begrotingshoofdstukken in te gaan.

De Eerste Kamer pleegt de laatste jaren dit probleem als volgt op de lossen: zodra een begrotingsontwerp van de Tweede Kamer is ontvangen wordt het zonder discussie goedgekeurd, waarna later nog eens een beleids- discussie met de betrokken minister volgt. Van werkelijke invloed op de begroting kan dan natuurlijk nauwelijks nog sprake zijn. (Maar die invloed is ook bij een echte behandeling niet groot, want de Eerste Kamer mist het recht van amendement en kan dus in een aangeboden begrotingsontwerp niets veranderen.)

Opheffen of niet?

Zowel door het ontbreken van belangrijke bevoegdheden als door de vertraging die bil de behandeling van wetsontwerpen optreedt, is de Eerste Kamer dikwijls als een nutteloze en overbodige instelling gezien. De discussies over het nut van de Eerste Kamer zijn bijna even oud als de Eerste Kamer zelf. We zullen op de eventuele voor- en nadelen van de Senaat niet te diep ingaan. Voor ons is vooral van belang dat zij er is.

Een bekend argument vóór handhaving van de Eerste Kamer is de veronderstelling dat de behandeling in de Eerste Kamer een extra-garantie is voor zorgvuldigheid bij de wetgeving. We kunnen daar tegenover stellen dat de Tweede Kamer over het algemeen niet de neiging heeft om onnauwkeurig te werken en dat nauwkeurigheid alleen maar zal toenemen als de

Tweede-Kamerleden weten dat er door een ander college niet nog eens naar zal worden gekeken. In een aantal parlementaire democratieën is trouwens de Eerste Kamer afgeschaft zonder dat het tot echte onnauwkeurigheden Jij de wetgeving heeft geleid.

Een ander argument vóór handhaving van de Eerste Kamer ligt in de afkomst van de leden. De Eerste-Kamerleden zijn minder partijpolitiek gebonden en zullen, aldus de redenering, daarom meer de neiging hebben om ook op andere dan partijpolitieke belangen te letten. De feiten wijzen inderdaad uit dat de Eerste Kamer wat meer aandacht heeft voor sommige principiële aspecten dan de Tweede Kamer. Die aandacht krijgt echter vooral het karakter van wijze raadgevingen aan de regering en meestal niet van een directe beïnvloeding van het beleid.

Evenals de Tweede Kamer ontleent ook de Eerste Kamer haar bestaan aan een bepaling in de Grondwet. Voor opheffing van de Eerste Kamer is derhalve wijziging van de Grondwet nodig; dat betekent dan weer dat de Eerste Kamer over haar eigen opheffing zou moeten beslissen. Het ligt voor de hand dat een instelling met een lange traditie niet snel tot haar