Aanpak milieuproblemen landelijk gebied

In het landelijk gebied kunnen talloze milieuproblemen worden waargenomen. De landbouw zorgt namelijk voor veel problemen (denk aan stankoverlast, vervuiling van het oppervlaktewater e.d.). De overheid wil deze problemen graag verhelpen, maar het is moeilijk gebleken om tot een eenduidige en werkende strategie te komen. De verschillende vormen van sturing waartussen de overheid de afgelopen jaren heen en weer is gegaan worden in het nu volgende stuk beschreven. Het overheidsbeleid voor het landelijk gebied heeft de afgelopen decennia een een heen en weer gaande (of pendel-) beweging vertoond.Deze pendelbeweging is vooral waarneembaar in de manier waarop de overheid landbouw- en milieuvraagstukken aanpakt.

Centrale sturing

In de jaren 70 was het geloof in het oplossend vermogen van overheidsbeleid groot en werd er veelbelovend gesproken over de ‘verzorgingsstaat’. Dit kwam tot uiting in een overheidsbeleid waarbij de nadruk lag op centrale sturing. Hierbij was men van mening dat de overheid de leiding moest nemen in het proces van maatschappelijke verandering gericht op een schoner milieu en een betere leefomgeving. Wetenschappelijk onderzoek vormde bij deze wijze van sturing een cruciaal element. Men wilde beter weten hoe de werkelijkheid in elkaar zat en functioneerde, omdat de maatschappij dan beter gestuurd kon worden. Wanneer geconstateerd werd, dat het milieubeleid er niet in slaagde om de problemen succesvol aan te pakken, werd het beleid aangescherpt: doelen werden strikter geformuleerd, de beleidsinstrumenten werden verbeterd en er werd vooral meer controle uitgevoerd. Het controleren van de maatschappij past goed bij de hiërarchische rol die de overheid probeerde te vervullen. De overheid eiste veel macht op en gebruikte juridische en economische beleidsinstrumenten om deze macht kracht bij te zetten. Met juridische instrumenten probeerde de overheid de maatschappij dwangmatig een bepaalde richting op te sturen, met behulp van wet- en regelgeving. Hiernaast werden economische instrumenten ingezet in de vorm van subsidies en heffingen om de maatschappij te stimuleren tot milieuvriendelijk handelen. Een lange tijd was er sprake van deze centrale sturing, waarbij met name nadruk werd gelegd op de formulering van normen en verplichtingen. Hierbij werd bijna niet gekeken naar het proces van uitvoering, de totstandkoming van richtinggevende kaders en communicatie met betrokken actoren. Door het ontbreken van draagvlak, stagneerde de beleidsuitvoering en ontstond er weerstand tegen de getroffen maatregelen. De centrale sturing heeft op veel gebieden een positief effect gehad, zo is bijvoorbeeld de kwaliteit van het oppervlakte water aanzienlijk verbeterd, maar een aantal grote milieuproblemen konden niet opgelost worden door middel van deze vorm van sturing, zoals het verlies van biodiversiteit en het vermestingprobleem. In de praktijk was gebleken dat de maatschappij minder maakbaar was dan men had gedacht, waardoor de overheid haar rol als centraal sturende organisatie niet volledig kon waarmaken. Bij centrale sturing werd met het belang van de medewerking van bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties geen rekening gehouden, waardoor de overheid niet in direct contact kwam met de grootste vervuilers. Deze vorm van sturing op zich, bleek daardoor niet duurzaam. Men kwam tot inzicht dat de overheid en private partijen elkaar nodig hadden om tot een oplossing van de problemen te komen, waardoor een nieuwe vorm van sturing nodig was, namelijk interactieve sturing.

Interactieve sturing

Interactieve sturing berust op het idee dat noodzakelijke maatschappelijke veranderingen slechts succesvol in gang kunnen worden gezet indien overheden zich bij hun sturingspogingen verzekeren van de medewerking van private partijen, die een direct belang hebben in het beleidsprobleem. Bij deze vorm van sturing zijn communicatieve instrumenten van groot belang. Interactieve sturing komt nadrukkelijk naar voren in vormen van gebiedsgericht beleid. Dit beleid is gericht op het verbeteren van de kwaliteit van het landelijk gebied. Het gaat hierbij om natuur, bos, landschap, landbouw, milieu, openluchtrecreatie, water of cultuurhistorie en om wonen, werken en recreëren. Alle lagen van de overheid (rijk, provincies, gemeenten) en andere betrokken actoren werken samen om tot verbeteringen te komen in een bepaald gebied.

Zelfsturing

De trend van machtsverschuivingen is echter nog verder doorgezet in de richting van zelfsturing. Zelfsturing verschilt van interactieve sturing in de rol die de overheid speelt. De samenwerking van de overheid met private partijen staat niet centraal, maar juist de zelfwerkzaamheid van private partijen. De overheid staat slechts aan de zijlijn en bepaalt alleen de kaders waarbinnen deze partijen zich mogen bewegen. De overgang naar meer zelfsturing blijkt uit de totstandkoming van bijvoorbeeld ‘milieucoöperaties’ en ‘innovatiegroepen’. De leden van milieucoöperaties herkennen een gemeenschappelijk belang in het produceren van een betere milieukwaliteit, dit moet wel tegen betaling gebeuren.
Innovatiegroepen hebben verschillende doelen met betrekking tot milieu, natuur en landschap, maar ook op het gebied van het verbeteren van inkomensmogelijkheden en het veranderen van de bedrijfsvoering. Het zijn geprofessionaliseerde samenwerkingsverbanden van agrariërs en hun activiteiten vragen enorm veel kennis en ervaring op uiteenlopende gebieden, van natuur- en landschapsbeheer tot optimalisering van inputs. Deze groeperingen werden door de overheid gezien als aanknopingspunten voor het gevoerde beleid.

Combinatie sturingsvormen

De laatste jaren vindt er echter weer een tendens plaats naar een combinatie centrale sturing en interactieve sturing. Een voorbeeld van interactieve sturing, met een hiërarchisch tintje, is het gebiedscontract. Hierbij wordt, in overleg met alle betrokken partijen, een gebiedsvisie opgesteld. Deze gebiedsvisie vormt de basis voor het uiteindelijke gebiedscontract, waarin meerjarige afspraken, tussen rijk en provincie staan, over doelen, termijnen, financiering en monitoring.

Concluderend

Uit het bovenstaande blijkt dat sturing in het landelijk gebied een pendelbeweging vertoont. Eerst was er vooral sprake van hiërarchische (centrale) sturing, die vervolgens in de jaren negentig geleidelijk werd aangevuld met vormen van interactieve- en zelfsturing. De laatste jaren is er echter weer sprake van een tendens naar een combinatie van een hiërarchische- en interactieve sturing en daarmee wordt meer en meer teruggegrepen op de eerst genoemde vorm van sturing: centrale sturing vanuit de overheid.