Alles over het begrotingsbeleid in Nederland

Hoe werkt het begrotingsbeleid in Nederland nu eigenlijk? Wat houdt nu precies het budgetrecht in? Wat zijn de belangrijkste functies van de begroting? Hoe gaat de begrotingscylcus in z'n werk? In dit artikel alles over de begroting en de bijbehorende functies en processen.

Budgetrecht

Het samenstel van parlementaire rechten op het gebied van de Rijksbegroting wordt budgetrecht genoemd. Zo moeten begrotingswetsvoorstellen (wijzigingsvoorstellen daarvoor) worden goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer. Het kabinet is het parlement ook achteraf verantwoording schuldig over het gevoerde begrotingsbeleid. In tegenstelling tot de Eerste Kamer kan de Tweede Kamer de begrotingen ook zelf wijzigen (amenderen).

Het budget recht is het recht van het parlement, de Eerste en Tweede kamer, om budgetwetsvoorstellen en wijzigingen hiervoor goed te keuren of te verwerpen. Op deze manier heeft het parlement invloed op de manier waarop de begroting wordt ingevuld. Door het budgetrecht wordt binnen het parlement over de wetsvoorstellen en – wijzigingen gestemd. Achteraf moet het kabinet verantwoording afleggen over de manier waarop het begrotingsbeleid (de manier waarop de geplande begroting is uitgevoerd) is gerealiseerd. De Tweede Kamer kan ook wijzigingen in de begroting aanbrengen (amendatie).

‘Het is een goede zaak dat dit budgetrecht bestaat, aangezien het zittende kabinet niet zomaar plannen kan doorvoeren zonder controle door het parlement. Het parlement wordt gekozen door kiesgerechtigden, dus de mate van democratie in Nederland wordt hierdoor bevorderd.’ (Bron: Koopmans)

Belangrijkste functies van de begroting

Autorisatiefunctie: de overheid is gemachtigd uitgaven te doen. Nadat het parlement zijn budgetrecht heeft ‘gebruikt’ en het begrotingsbeleid heeft (gewijzigd en) goedgekeurd, dan kan de regering zijn taak gaan doen en de plannen realiseren. Ze zijn bevoegd om het ontvangen belastinggeld weer op een nuttige (!) manier te besteden.

Allocatiefunctie: het maken van afwegingen in hoeverre overheidsuitgaven nuttig zijn.
Doordat de overheid maar een bepaald bedrag kan spenderen en in het uiterste geval een tekort riskeert, moeten de plannen realiseerbaar zijn, maar vooral nuttig zijn. Voldoen het nieuwe begrotingsbeleid aan de wensen van het volk? In hoeverre dit het geval is, is de functie van allocatie

Beheertechnische functie: vindt er uitgavenoverschrijding plaats.
Doordat de begroting bekend is, weten beleidsuitvoerders hoeveel zij kunnen gaan besteden om het uit te voeren beleid te realiseren.

Hier zijn ook speciale regels voor: begrotingsregels.
De belangrijkste regels zijn dat mee- of tegenvallers moet worden gecompenseerd binnen de begroting (‘specifieke compensatie’) en dat dreigende tegenvallers tijdig moeten worden gemeld aan de minister van Financiën en de ministerraad.

Controlefunctie: interne en externe controle op ordelijk beheer.
De begroting moet gecontroleerd worden op zowel rechtmatigheid, als doelmatigheid (zie ook vraag 3). Ook moet er gecontroleerd worden op fraude. De interne controle wordt gedaan door de eigen accountantsdienst, terwijl de externe controle door een onafhankelijke instantie wordt gedaan. Op deze manier is de controle betrouwbaar en zijn fraude of fouten in de begroting vrijwel onmogelijk.

Rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid

Bij rechtmatigheid gaat het om de juistheid en volledigheid van de begroting: is er niet gefraudeerd? Is er toestemming voor de bepaalde uitgave gegeven? Bij doeltreffendheid gaat het om het bereiken van de voor afgestelde doeleinden, in hoeverre lukt dit? En wanneer dit lukt, gebeurd het dan middels de laagste kosten? Dit wordt de doelmatigheid genoemd.

Rechtmatigheid is duidelijk gedefinieerd, echter tussen doeltreffendheid en doelmatigheid kan nog enige verwarring ontstaan. Met behulp van synoniemen die in de veelal in de economie worden gebruikt wordt het al een stuk duidelijker.
Doeltreffendheid wordt ook wel effectiviteit genoemd en doelmatigheid ook wel efficiëntie.

Grondbeginselen

De grondbeginselen bij de begrotingsprocedure zijn ‘openbaarheid en voorafgaande toestemming’. Bij de opzet vormen eenheid en volledigheid, periodiciteit en een overzichtelijke en doelmatige indeling de belangrijkste uitgangspunten. De belangrijkste begrippen worden hieronder nader uitgelegd.

Openbaarheid: alleen wanneer het voorgenomen beleid openbaar wordt gemaakt kan binnen een democratische samenleving als in Nederland een oordeel gegeven worden over de plannen. Controle en kritiek is belangrijk voor de resultaten.

Eenheid en volledigheid: alle uitgaven en ontvangsten moeten in één document worden weergegeven om zo de volledigheid (of het allemaal wel klopt) en het overzicht te behouden.

Periodiciteit: Volgens de autorisatie- en de controlefunctie is het belangrijk dat de begroting op geregelde en niet te ver uiteenleggende tijdstippen (volgens Koopmans) aan de volksvertegenwoordiging ter vaststelling wordt voorgelegd. Dit is belangrijk omdat op deze manier kan worden gekeken of het geplande beleid wel gerealiseerd is. Wanneer er teveel tijd tussen zit kunnen tevens de verantwoordelijken niet meer om verantwoording gevraagd worden.

Begrotingscyclus

De totale begrotingscyclus beslaat ongeveer een periode van 2,5 jaar. Echter, er zitten veel haken en ogen aan een goede begroting. Allereerst moet de voorbereiding erg goed gebeuren zodat men niet voor verassingen komt te staan, ten tijde van de realisatie van de begroting. Financiële consequenties moeten goed onderzocht worden alvorens ze slecht uitpakken. Na een goede voorbereiding wordt de begroting voorgelegd aan de volksvertegenwoordiging middels een ontwerpbegroting. Deze beslist of de begroting wordt uitgevoerd of niet (vaststelling). Nadat de het begrotingsontwerp is goedgekeurd volgt de uitvoering ervan. Tijdens en na de uitvoering wordt er interne en externe controle op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de begroting uitgeoefend (de interne controle wordt gedaan door de eigen accountantsdienst, terwijl de externe controle door een onafhankelijke instantie wordt gedaan (zie ook vraag 2)).