Legaliteitsbeginsel: geen bevoegdheid zonder wet

Het legaliteitsbeginsel vereist dat al het overheidshandelen dat burgers in hun vrijheid of eigendom beperkt, op een wettelijke grondslag dient te berusten. De overheid mag niet ingrijpen in de rechten en vrijheden van burgers zonder dat daarvoor een wettelijke bevoegdheid bestaat. Het legaliteitsbeginsel is een belangrijk beginsel en heeft een eigen vorm in het bestuursrecht, staatsrecht en strafrecht. Het overkoepelende idee is dat voor alle handelingen van de overheid, die voor burgers bindend van aard zijn, een wettelijke grondslag dient te bestaan. Zo wordt voorkomen dat de overheid willekeurig optreedt ten opzichte van haar burgers. Bovendien geeft het de burgers rechtszekerheid; door het legaliteitsbeginsel weten burgers welke handelingen zij wél en niet mogen verrichten en weten zij wanneer het handelen van de overheid democratisch gelegitimeerd is.

Legaliteitsbeginsel

• Functie(s) van het legaliteitsbeginsel
• Waarom een legaliteitsbeginsel?
• Geen bevoegdheid zonder wettelijke grondslag
• Voor welk overheidsoptreden geldt het legaliteitsbeginsel?
• Staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel
• Strafrechtelijk legaliteitsbeginsel
• Bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel
• Negatief ingrijpend overheidsoptreden
• Positief ingrijpend overheidsoptreden
• Uitzondering: positief niet-ingrijpend overheidsoptreden
• Beperkingen van het legaliteitsbeginsel
• Niet al het ingrijpend overheidshandelen staat beschreven in een wet
• Delegatie van bevoegdheden vermindert de democratische legitimiteit

Functie(s) van het legaliteitsbeginsel

Het legaliteitsbeginsel is een heel belangrijk beginsel in zowel het staatsrecht, strafrecht als het bestuursrecht. Het vormt samen met de machtenscheiding, fundamentele rechten en onafhankelijke rechtsspraak de vereisten voor een rechtsstaat.

Waarom een legaliteitsbeginsel?

De idee van de rechtsstaat is dat naast alle burgers, ook de overheid gebonden is aan de wetten. Het legaliteitsbeginsel bevordert de rechtszekerheid, en stelt tot doel willekeurig optreden door de overheid te voorkomen.

Geen bevoegdheid zonder wettelijke grondslag

De overheid mag niet ingrijpen in de rechten en vrijheden van burgers zonder dat daarvoor een bevoegdheid bestaat die democratisch gelegitimeerd is; de wet dient te beschrijven dat het overheidsorgaan de bepaalde taak of handeling ook daadwerkelijk mag uitvoeren.

Voor welk overheidsoptreden geldt het legaliteitsbeginsel?

Volgens het legaliteitsbeginsel dient al het overheidsoptreden dat bindend is voor burgers te berusten op een wettelijke grondslag. In de praktijk betekent dit dat voor al het negatief ingrijpend overheidsoptreden en in bepaalde gevallen ook voor positief ingrijpend overheidsoptreden een wettelijke grondslag op het overheidsoptreden van toepassing dient te zijn. Negatief overheidsoptreden is per definitie ingrijpend van aard. Positief overheidsoptreden dat niet ingrijpend van aard is, is uitgezonderd van het legaliteitsbeginsel.

Staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel

Het staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel houdt in dat al het overheidshandelen gebonden is aan de wet. Dit betekent dat de de wet de bevoegdheden van de overheid dient te beschrijven, voordat de overheid van een van deze bevoegdheden gebruik kan/mag maken. De idee hierachter is dat elk willekeurig optreden van de overheid dient te worden voorkomen. Hierom beschrijft de wet wanneer en hoe een overheidsorgaan een bepaalde handeling dient te verrichten. Net zoals burgers, dienen overheidsorganen zich aan de wet te houden. Een andere idee achter het legaliteitsbeginsel is dat het de rechtszekerheid bevordert. Doordat de wet beschrijft welk handelen van de overheid wel of niet is toegestaan, zijn burgers ervan op de hoogte wat hun rechtspositie ten opzichte van de overheid is.

Strafrechtelijk legaliteitsbeginsel

In het strafrecht heeft het legaliteitsbeginsel de volgende betekenis: een gedraging is pas strafbaar als die ten tijde van het begaan van het strafbare feit in een wettelijke bepaling strafbaar is gesteld (Art. 1 Sr). Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel (het nulla poena-beginsel) vereist onder andere dat omschrijvingen van wettelijke strafbepalingen duidelijk dienen te zijn, zodat de burger kan weten onder welke voorwaarden een bepaalde gedraging strafbaar is. Hierbij dient de rechter in bepaalde gevallen de wet te interpreteren. Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel staat beschreven in artikel 1 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr):

Bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel

Een belastende bestuurshandeling dient op een wettelijke grondslag te berusten; het vereiste van een wettelijke grondslag is een onderdeel van het legaliteitsbeginsel. De bestuurlijke overheid mag haar burgers iets verbieden of gebieden indien de wet regelt dat de overheid daartoe bevoegd is. De bevoegdheid voor het nemen van bestuursbesluiten wordt in het bestuursrecht ontleend aan het ongeschreven recht. In de praktijk wordt hierom niet ál het overheidshandelen dat ingrijpt in de rechten en vrijheden van burgers in een wettelijke grondslag omschreven. Daarnaast dient overheidshandelen altijd in overeenstemming te zijn met de wet.

Voorbeeld:
Een voorbeeld van een bevoegdheid van de overheid welke kan worden ontleend aan het ongeschreven recht: de beslissing van een bestuursorgaan om onverschuldigde betaalde bedragen van een burger terug te vorderen, waarbij het bestuur deze beslissing kan baseren op een algemeen rechtsbeginsel en niet op een specifieke wet.

Negatief ingrijpend overheidsoptreden

Op grond van het legaliteitsbeginsel is vereist dat negatief overheidsoptreden een wettelijke grondslag behoeft. Negatief overheidsoptreden is per definitie ingrijpend van aard, omdat door negatief overheidsoptreden de overheid door middel van een gebod of verbod ingrijpt op de rechten en vrijheden van burgers.

Positief ingrijpend overheidsoptreden

Soms is ook voor positief overheidsoptreden een wettelijke grondslag vereist: sinds het Fluorideringsarrest van de Hoge Raad (HR 22 juni 1973) moet ook het positief overheidsoptreden voor zover dat ingrijpend van aard is op een wettelijke grondslag berusten. Een voorbeeld hiervan is het verstrekken van subsidies en uitkeringen. Het vereiste van een wettelijke grondslag geldt dus niet alleen voor besluiten die negatief ingrijpen in de rechtspositie van burgers, maar ook voor overheidsoptreden waarbij de overheid een prestatie levert ten opzichte van de burgers die ingrijpend van aard is, dus op een positieve wijze ingrijpt in de rechten en vrijheden van burgers.

Uitzondering: positief niet-ingrijpend overheidsoptreden

Er bestaat overheidsoptreden waarvoor geen wettelijke grondslag is vereist: positief niet-ingrijpend overheidsoptreden. Dit is de enige vorm van overheidsoptreden waarvoor géén wettelijke grondslag hoeft te bestaan. Het is dus niet zo dat letterlijk ál het overheidsoptreden op een wettelijke grondslag dient te berusten op grond van het legaliteitsbeginsel zoals dat vorm heeft gekreden in de jurisprudentie van de Hoge Raad.

Beperkingen van het legaliteitsbeginsel

Er zijn een aantal beperkingen van het legaliteitsbeginsel:

• De wet beschrijft niet al het ingrijpend overheidshandelen.
• Delegatie van bevoegdheden leidt tot een vermindering van de democratische legitimiteit.

Niet al het ingrijpend overheidshandelen staat beschreven in een wet

Niet al het (ingrijpend) overheidshandelen wordt in de wet beschreven. Zo is een gemeente wettelijk bevoegd om een vergunning te verlenen of in te trekken. Deze bevoegdheid omvat tevens een bevoegdheid om een vergunning te wijzigen, hoewel deze bevoegdheid tot wijziging niet als zodanig in de wet beschreven staat. De Raad van State stelt dat dit verschijnsel in de wet dient te worden gelezen onder het adagium: "Wie het meerdere mag, mag ook het mindere". Dit betekent in de praktijk dat als een gemeente volgens de wet bevoegd is om een vergunning in te trekken (het meerdere), de gemeente ook de vergunning mag wijzigen (het mindere).

Delegatie van bevoegdheden vermindert de democratische legitimiteit

Tegenwoordig hebben veel wetten het karakter van ‘kaderwetgeving’: de wetgever in formele zin stelt delegeert de bevoegdheid tot het stellen of ontwerpen van inhoudelijke normen aan lagere regelgevers. Door deze situatie komt het legaliteitsbeginsel onder spanning te staan: doordat de formele wetgever zich veelal beperkt tot kaderwetgeving, is er een verminderde uitwerking van de oorspronkelijke idee dat de wet beschrijft welk overheidshandelen is toegestaan welke is vastgesteld door een democratisch verkozen formele wetgever.

Lees verder

• Waarom bestaat de Nederlandse wet?
• Wat zijn de kenmerken van een rechtsstaat?
• Democratie: de verschillende vormen en opvattingen
• Vertrouwensregel: de betekenis voor parlement & kabinet