Legaliteitsbeginsel: geen bevoegdheid zonder wet

De betekenis van het legaliteitsbeginsel is dat de overheid niet mag ingrijpen in de rechten en vrijheden van burgers zonder dat daarvoor een wettelijke bevoegdheid bestaat: geen bevoegdheid zonder wet. Het legaliteitsbeginsel heeft een eigen vorm in het bestuursrecht, staatsrecht en strafrecht. De betekenis makkelijk uitgelegd is dat voor alle handelingen van de overheid, die voor burgers bindend van aard zijn, een wettelijke grondslag dient te bestaan. Zo wordt voorkomen dat de overheid willekeurig optreedt ten opzichte van haar burgers en geeft het de burgers rechtszekerheid; door het legaliteitsbeginsel weten burgers wanneer het handelen van de overheid democratisch gelegitimeerd is. Desondanks geldt het legaliteitsbeginsel niet voor ál het overheidsoptreden. Ook zijn er een aantal beperkingen van het legaliteitsbeginsel.

Het staatsrechtelijk, strafrechtelijk en bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel

• Betekenis van het legaliteitsbeginsel: geen bevoegdheid zonder wet
• Legaliteitsbeginsel in het staatsrecht
• Legaliteitsbeginsel in het strafrecht
• Legaliteitsbeginsel in het bestuursrecht
• Voor welk overheidsoptreden geldt het legaliteitsbeginsel?
• Negatief ingrijpend overheidsoptreden
• Positief ingrijpend overheidsoptreden
• Uitzondering: positief niet-ingrijpend overheidsoptreden
• Beperkingen van het legaliteitsbeginsel
• Niet al het ingrijpend overheidshandelen staat beschreven in een wet
• Delegatie van bevoegdheden vermindert de democratische legitimiteit

Betekenis van het legaliteitsbeginsel: geen bevoegdheid zonder wet

De betekenis van het legaliteitsbeginsel is dat de overheid niet mag ingrijpen in de rechten en vrijheden van burgers zonder dat daarvoor een bevoegdheid bestaat die democratisch gelegitimeerd is. Dit houdt in dat de wet dient te beschrijven dat het overheidsorgaan een bepaalde taak of handeling ook daadwerkelijk mag uitvoeren. Het legaliteitsbeginsel is een belangrijk beginsel in zowel het staatsrecht, strafrecht als het bestuursrecht. Het vormt samen met de machtenscheiding, fundamentele rechten en onafhankelijke rechtsspraak de voorwaarden voor het bestaan van een rechtsstaat. De idee van de rechtsstaat is dat naast alle burgers, ook de overheid gebonden is aan de wetten. Het legaliteitsbeginsel bevordert de rechtszekerheid en stelt tot doel willekeurig optreden door de overheid te voorkomen.

In verschillende rechtsgebieden heeft het legaliteitsbeginsel een eigen vorm. Zo bestaat een:

• staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel
• strafrechtelijk legaliteitsbeginsel
• bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel

Legaliteitsbeginsel in het staatsrecht

Het staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel houdt in dat al het overheidshandelen gebonden is aan de wet. Dit betekent dat de wet de bevoegdheden van de overheid dient te beschrijven, voordat de overheid van een van deze bevoegdheden gebruik mag maken. De idee hierachter is dat elk willekeurig optreden van de overheid dient te worden voorkomen. Hierom beschrijft de wet wanneer en hoe een overheidsorgaan een bepaalde handeling dient te verrichten. Net zoals burgers, dienen overheidsorganen zich aan de wet te houden. Ook dient het legaliteitsbeginsel de rechtszekerheid te bevorderen; doordat de wet beschrijft welk handelen van de overheid wel en niet is toegestaan, zijn burgers ervan op de hoogte wat hun rechtspositie is ten opzichte van de overheid.

Legaliteitsbeginsel in het strafrecht

In het strafrecht heeft het legaliteitsbeginsel de volgende betekenis: een gedraging is pas strafbaar als die ten tijde van het begaan van het strafbare feit in een wettelijke bepaling strafbaar is gesteld. Het materiële strafrechtelijk legaliteitsbeginsel (ook wel het nulla poena-beginsel genoemd) vereist onder andere dat omschrijvingen van wettelijke strafbepalingen duidelijk dienen te zijn, zodat de burger kan weten onder welke voorwaarden een bepaalde gedraging strafbaar is. Hierbij dient de rechter in bepaalde gevallen de wet te interpreteren. Het materiële strafrechtelijk legaliteitsbeginsel staat zowel beschreven in artikel 1 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) als in artikel 16 van de Grondwet (Gw):


Naast een materieel strafrechtelijk legaliteitsbeginsel, is er ook een formeel strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Dit betekent dat bij opsporing, vervolging en bestraffing van strafbare feiten, dit alleen is toegestaan indien een wet (in formele zin) de bevoegdheden daartoe beschrijft. Het formele strafrechtelijk legaliteitsbeginsel staat beschreven in artikel 1 van het Wetboek van Strafvordering (Sv):

Legaliteitsbeginsel in het bestuursrecht

Een belastende bestuurshandeling dient op een wettelijke grondslag te berusten; het vereiste van een wettelijke grondslag is een onderdeel van het legaliteitsbeginsel. Een wettelijke grondslag betekent dat een bepaalde bevoegdheid staat beschreven in een wet. De betekenis van het bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel is dat de bestuurlijke overheid haar burgers iets mag verbieden of gebieden indien de wet regelt dat de overheid daartoe bevoegd is. Echter, soms is sprake van een bestuurlijke bevoegdheid welke wordt ontleend aan het ongeschreven recht. In de praktijk wordt hierom niet ál het overheidshandelen dat ingrijpt in de rechten en vrijheden van burgers in een wettelijke grondslag omschreven. Daarnaast dient overheidshandelen altijd in overeenstemming te zijn met de wet.

Voorbeeld
Een voorbeeld van een bevoegdheid van de overheid welke kan worden ontleend aan het ongeschreven recht: de beslissing van een bestuursorgaan om onverschuldigde betaalde bedragen van een burger terug te vorderen, waarbij het bestuur deze beslissing kan baseren op een algemeen rechtsbeginsel en niet op een specifieke wet.

Het legaliteitsbeginsel voor bestuurlijke sancties is vastgelegd in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):

Voor welk overheidsoptreden geldt het legaliteitsbeginsel?

Volgens het legaliteitsbeginsel dient al het overheidsoptreden dat bindend is voor burgers te berusten op een wettelijke grondslag. In de praktijk betekent dit dat voor al het negatief ingrijpend overheidsoptreden en in bepaalde gevallen ook voor positief ingrijpend overheidsoptreden een wettelijke grondslag op het overheidsoptreden van toepassing dient te zijn. Negatief overheidsoptreden is per definitie ingrijpend van aard. Positief overheidsoptreden dat niet ingrijpend van aard is, is uitgezonderd van het legaliteitsbeginsel.

Negatief ingrijpend overheidsoptreden

Op grond van het legaliteitsbeginsel is vereist dat negatief ingrijpend overheidsoptreden een wettelijke grondslag behoeft. Negatief overheidsoptreden is per definitie ingrijpend van aard, omdat door negatief overheidsoptreden de overheid door middel van een gebod of verbod ingrijpt op de rechten en vrijheden van burgers.

Positief ingrijpend overheidsoptreden

Soms is ook voor positief overheidsoptreden een wettelijke grondslag vereist: sinds het Fluorideringsarrest van de Hoge Raad (HR 22 juni 1973) moet ook het positief overheidsoptreden voor zover dat ingrijpend van aard is op een wettelijke grondslag berusten. Een voorbeeld van positief ingrijpend overheidsoptreden is het verstrekken van subsidies en uitkeringen. Het vereiste van een wettelijke grondslag geldt dus niet alleen voor besluiten die negatief ingrijpen in de rechtspositie van burgers, maar ook voor overheidsoptreden waarbij de overheid een prestatie levert ten opzichte van de burgers die ingrijpend van aard is, dus overheidsoptreden dat op een positieve wijze ingrijpt in de rechten en vrijheden van burgers.

Uitzondering: positief niet-ingrijpend overheidsoptreden

Er bestaat overheidsoptreden waarvoor geen wettelijke grondslag is vereist: positief niet-ingrijpend overheidsoptreden. Dit is de enige vorm van overheidsoptreden waarvoor géén wettelijke grondslag hoeft te bestaan. Het is dus niet zo dat op grond van het legaliteitsbeginsel letterlijk ál het overheidsoptreden op een wettelijke grondslag dient te berusten.

Beperkingen van het legaliteitsbeginsel

Er zijn een aantal beperkingen van het legaliteitsbeginsel:

• De wet beschrijft niet al het ingrijpend overheidshandelen.
• Delegatie van bevoegdheden leidt tot een vermindering van de democratische legitimiteit.

Niet al het ingrijpend overheidshandelen staat beschreven in een wet

Niet al het (ingrijpend) overheidshandelen wordt in de wet beschreven. Zo is een gemeente wettelijk bevoegd om een vergunning te verlenen of in te trekken. Deze bevoegdheid omvat tevens een bevoegdheid om een vergunning te wijzigen, hoewel deze bevoegdheid tot wijziging niet als zodanig in de wet beschreven staat. De Raad van State stelt dat dit verschijnsel in de wet dient te worden gelezen onder het adagium: "Wie het meerdere mag, mag ook het mindere". Dit betekent in de praktijk dat als een gemeente volgens de wet bevoegd is om een vergunning in te trekken (het meerdere), de gemeente ook de vergunning mag wijzigen (het mindere).

Delegatie van bevoegdheden vermindert de democratische legitimiteit

Tegenwoordig hebben veel wetten het karakter van ‘kaderwetgeving’: de wetgever in formele zin delegeert de bevoegdheid tot het stellen of ontwerpen van inhoudelijke normen aan lagere regelgevers. Door deze situatie komt het legaliteitsbeginsel onder spanning te staan: doordat de formele wetgever zich veelal beperkt tot kaderwetgeving, is er een verminderde uitwerking van de oorspronkelijke idee dat de wet, die is vastgesteld door een democratisch verkozen formele wetgever, beschrijft welk overheidshandelen wel of niet is toegestaan.

Lees verder

• Wat zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
• Wat zijn de kenmerken van een rechtsstaat?
• Democratie: de verschillende vormen en opvattingen
• Betekenis van de vertrouwensregel & de motie van wantrouwen
• Waarom bestaat de Nederlandse wet?