Helpt zwaarder straffen tegen geweld tegen hulpverleners?

Geweld tegen hulpverleners. Het is een steeds vaker voorkomend delict en in veler ogen ook volstrekt onbegrijpelijk. De politiek wil geweld tegen hulpverleners en andere gezagsdragers aanpakken door middel van de daders zwaarder te straffen. In dit artikel wil ik ingaan op de vraag of de maatregel om zwaarder te straffen nu ook daadwerkelijk gaat werken in de aanpak van dit probleem.

Inleiding

Een heel actueel onderwerp dezer dagen, zeker gezien de nieuwe campagne van Stichting SIRE (ww.sire.nl), is geweld tegen gezagsdragers. Zo werd op 1 oktober 2011 nog een ambulancechauffeur neergestoken voor de deur van het ziekenhuis in Delft (Chauffeur ambulance neergestoken, 2011, 2 oktober). Dit asociale en in mijn ogen onbegrijpelijk gedrag lijkt steeds vaker voor te komen tegenwoordig. Opluchtend is het wel om te weten dat ik niet de enige ben die dit onbeschofte gedrag ten zeerste afkeur, gezien de nieuwe campagne van SIRE, ‘Handen af van onze hulpverleners’ (deze petitie is te tekenen op www.handenaf.nl), en het regeerakkoord van de huidige regering waarin staat dat overlast, agressie, geweld en criminaliteit directer en effectiever aangepakt zullen worden, waarbij het kabinet met een voorstel komt dat zwaardere straffen stelt op geweld tegen politie, brandweer, ambulancepersoneel en andere gezagsdragers (Regeerakkoord VVD-CDA, 2010, p. 39)

Waar de campagne van SIRE zich voornamelijk richt op geweld tegen hulpverleners, betrekt het kabinet in hun voorstel ook ‘andere gezagsdragers’, bijvoorbeeld burgemeesters en personeel in het openbaar vervoer. Dat dit probleem aangepakt moet worden lijkt mij voor de hand liggend, maar de manier waarop is een moeilijker te beantwoorden vraag. Het kabinet stelt voor om zwaardere straffen in de voeren (Kamerstukken II, 2011, 5712917). De vraag voor dit betoog is dan ook of de maatregel om zwaarder te straffen effectief en uitvoerbaar is voor de aanpak van geweld tegen politie, brandweer, ambulancepersoneel en andere gezagshebbers? Ik zal achtereenvolgens het probleem beschrijven, de inhoud van de maatregel, de voor- en tegenargumenten van die maatregel en tot slot bespreek ik de effectiviteit van die maatregel.

Ruim de helft van de hulpverlener en gezagsdragers is slachtoffer van geweld

Een beschrijving van het probleem zal in dit geval niet zoveel problemen opleveren; het gaat over geweld tegen politie, brandweer, ambulancepersoneel en andere gezagshebbers, te onderscheiden in verbale agressie, fysieke agressie, bedreiging en intimidatie, seksuele intimidatie en discriminatie (Abraham, Flight & Roorda, 2011: 12). Uit dit onderzoek (Abraham e.a., 2011), wat door 6585 mensen uit allerlei sectoren is ingevuld (dus niet alleen politie, ambulance en brandweer, maar bijvoorbeeld ook mensen van de arbeidsinspectie, de belastingdienst, burgemeesters, wethouders, gerechtsdeurwaarders en treinpersoneel), blijkt dat in totaal 59% (p.22) slachtoffer is geweest van ongewenst gedrag. Verbale agressie is het meest voorkomend, seksuele intimidatie het minst voorkomend (p.24). Gevolgen voor de slachtoffers zijn vaak gekwetst, gespannen of gestrest, minder werkplezier en slechtere nachtrust (p.38). Wat betreft de schade gaat het hier voornamelijk om ‘niet-materiële kosten’, de kosten van verlies aan ‘kwaliteit van leven’ (Tulder, 2008: 274).

Kritische noot: dit soort ‘slachtofferstudie-achtige’ onderzoeken zijn natuurlijk een goede aanvulling op politiestatistieken, maar hebben als nadeel dat het verhaal van het slachtoffer soms gebrekkig of onjuist is. Bovendien meet een slachtofferonderzoek niet de invloeden van een systeem, zoals welke opsporingsmethode gebruikt is (Staring, 2011). Aan de andere kant; iedere hulpverlener of gezagshebber die aangeeft dat er sprake is van geweld tegen zijn of haar persoon of collega’s, is er in mijn ogen één te veel.

De beoogde maatregel

In de inleiding meldde ik al dat de in het regeerakkoord van CDA en VVD beoogde maatregel ‘zwaarder straffen’ luidt. Geen mooi alternatief, zoals risicojustitie, interventieprogramma’s of het bijbrengen van normen en waarden aan de daders, maar simpelweg zwaarder straffen. Mogelijk is deze ‘simpele’ maatregel het gevolg van het bezuinigende karakter van het huidige kabinet; niet meer uitgeven dan nodig. Toch rijst de logische vraag wat er eigenlijk bedoeld wordt met zwaarder straffen; 30 procent extra celstraf, een jaar erbij, vertienvoudigen? Onlangs bleek uit een brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, Dhr. Teeven, gericht aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten generaal, dat het openbaar ministerie in zaken waarin sprake is van geweld gericht tegen gekwalificeerd persoon, een ander woord voor werknemers met een publieke taak, in beginsel een straf gevorderd zal worden die 200% hoger ligt dan in normale geweldszaken (Teeven, 2011). Voorbeeld: iemand die zich schuldig maakt aan mishandeling jegens een ambulancebroeder, moet volgens Art.300 Sv. ten hoogste drie jaar de cel in; maar mocht deze regeling ingevoerd worden wordt dat maximaal negen jaar (drie jaar + 200%).

Zwaarder straffen: waarom niet of waarom wel?

Iets waar veel slachtoffers zich over opwinden is de bestraffing van daders; een grote groep werknemers geeft aan dat er nu wel hogere straffen worden geëist, maar dat dit niet direct leidt tot het opleggen van hogere straffen. Ook vinden velen dat plegers van agressie en geweld nooit een taakstraf zouden mogen krijgen (Abraham ea, p.50). Hieruit spreekt de wens van hulpverleners die slachtoffer zijn geworden van geweld gericht tegen hen om zwaarder te straffen. Maar willen alleen slachtoffers zwaardere straffen? Elffers (2008) betoogt dat het publiek in Nederland de wens heeft om zwaarder te straffen dan momenteel het geval is, de wens tot minder criminaliteit vertaald zich dus in een wens tot sterkere afschrikking door zwaarder te straffen. Het Nederlandse volk zou harder willen straffen als het slachtoffer een hulpverlenende beroepsbeoefenaar is (Kamerstukken II, 2011, 5712917). Voorstanders van de maatregel om zwaarder te straffen zullen dus naar voren brengen dat de maatregel om zwaarder te straffen aansluit bij de wens van het publiek en het slachtoffer.

Tegenstanders van zwaardere straffen zullen hier tegen inbrengen dat dit veroorzaakt wordt door de zogenaamde punitiviteitskloof; het verschijnsel dat leken zwaarder willen straffen dan rechters in strafzaken (Keijser & Elffers, 2008). Toch werd hierbij een vraagteken gezet, omdat werd beargumenteerd dat de kloof werd veroorzaakt door het ontbreken van een referentiekader bij leken (p.234). Ook blijkt uit onderzoek dat er niet gesproken kan worden van een draagvlak onder de Nederlandse bevolking, wat betreft de geprefereerde strafzwaarte en dat ook de werkstraf door de Nederlanders als een nuttig en waardevol instrument wordt beschouwd (Kamerstukken II, 2011, 5712917).

Dat leidde tot een onderzoek waarbij De Keijser en Elffers (2008) de mening van het publiek binnen een referentiekader probeerde te meten; als gevolg van het referentiekader bleek juist een dramatiserend effect (de door leken opgelegde straf viel juist hoger uit) en geconcludeerd werd dan ook dat de kloof tussen rechters en publiek nog veel groter wordt wanneer de mening van het publiek binnen een referentiekader wordt gemeten (p.245). De punitiviteitskloof als oorzaak van het verschil tussen de mening van leken en rechters is hiermee dus ontkracht.

Behalve dat voorstanders van zwaardere straffen zullen aantonen dat de maatregel aansluit bij de wens van het publiek en het slachtoffer, zou men ook kunnen aantonen dat zwaardere straffen een afschikkend effect hebben. Ik doel op het zogenaamde afschrikkingperspectief (Kleemans, 1999), een aan de rationele keuzebenadering verwante theorie (de rationele keuzebenadering verklaard crimineel gedrag vanuit de verschillen tussen gedragsmogelijkheden en gedragsbeperkingen, oftewel tussen kosten en baten; het idee van zwaardere straffen is afschrikking, wat lijdt tot een toename van de kosten/beperkingen wat een potentiële dader mogelijk weerhoudt van zijn daad), door Kleemans (1999) omschreven als ‘het algemene idee dat mensen bepaalde handelingen achterwege zullen laten uit de vrees voor de onaangename consequenties die hieraan mogelijk zullen worden verbonden door anderen, in het bijzonder de vertegenwoordigers van het strafrechtapparaat’ (p.145).

Tegenstanders kunnen dit betwisten door te wijzen naar perceptueel afschrikkingsonderzoek, waarin de percepties van potentiële daders centraal staan (Kleemans, 1999: 146). Vanuit het perspectief van de dader komt de kans op betrapping op de eerste plaats, voor de uiteindelijke strafrechtelijke gevolgen (Kleemans, 1999: 146). Het gaat er hier dus om dat niet de zwaarte van de straf van grote invloed is bij potentiële daders in de overweging om iets wel of niet te doen, maar dat de kans om gepakt te worden de belangrijkste rol inneemt. De afschrikkingswaarde van de straf wordt dus niet alleen door de strafzwaarte bepaald, maar ook door de strafkans (Elffers, 2008: 91). Elffers (2008) geeft hierbij een treffende vergelijking met een loterij; mensen doen mee, terwijl ze weten dat de kans vrij groot is dat het niets oplevert, maar de kans bestaat dat het wel wat oplevert. Ditzelfde geldt dan ook voor de kans op betrapping; de kans is groot, maar het kan ook goed gaan. Elffers concludeert dat afschrikking voor de meeste mensen slechts een kleine of geen rol speelt en dus de kreet ‘zwaarder straffen’ vervangen moet worden door ‘vaker straffen’ (p.92). Anders gezegd: de pakkans vergroten, niet de strafzwaarte.

Hiertegen kunnen voorstanders van het zwaarder straffen weer aanvoeren dat de tegenstanders wel erg dadergericht bezig zijn; de nadruk wordt gelegd op het vergeldende aspect van het stafrecht, terwijl de maatregel misschien wel in de eerste plaats, als we de strafrechtstheorieën in ogenschouw nemen (Mevis, 2009: 150-151), gericht is op het preventieaspect; de generale preventie waarbij het nut van straf niet ligt in de uitwerking op de dader, maar om een norm te handhaven (Elffers, 2008: 95). Ook het afschrikkingaspect komt aan het ligt, daar zwaardere straffen mogelijk potentiële daders afschrikken, zoals hierboven al behandelt is.

Toch speelt afschrikking slechts een bescheiden rol in de bestrijding van criminaliteit (Elffers, 2008: 94) wat het de voorstanders van de maatregel enorm moeilijk maakt om het afschrikkingaspect van zwaardere straffen te blijven verdedigen. Zoals hierboven al gezegd; de pakkans vergroten haalt meer uit dan de strafzwaarte vergroten (Elffers, 2008), dit omdat de kans op betrapping op de eerste plaats komt in het perspectief van de dader (Kleemans, 1999). En dan hebben we het nog niets eens over de proportionaliteit gehad; negen jaar voor een ‘simpele mishandeling’ is misschien wat aan de hoge kant.

Een ander argument wat ondersteund dat het afschrikkende effect van zwaarder straffen nihil is, in elk geval kleiner dan de pakkans vergroten komt van Tulder (2008); hij stelt dat uit onderzoek blijkt dat een toename van de pakkans of strafduur met 1 procent zorgt voor een daling van de criminaliteit met respectievelijk 0,5% en 0,15% daalt (p.277). Sterker nog; uit ander onderzoek blijkt dat er totaal geen afschrikkingeffect wordt gevonden van strafmaat, maar wel van pakkans (p.277). Snel rekenend leert het bovenstaande ons dat de afschrikkende werking van het vergroten van de pakkans ruim drie keer zo groot is als het verzwaren van de straf (0,5% om 0,15%).

Zwaarder straffen niet effectief genoeg

Behoudens de vraag of zwaardere straffen helpen om geweld tegen hulpverleners en gezaghebbers aan te pakken, gaat het er ook om hoe effectief de invoering van deze maatregel werkelijk is. Persoonlijk ben ik van mening dat personen die zich schuldig maken aan geweld tegen hulpverleners en gezagshebbers zo zwaar mogelijk gestraft moeten worden, dit grotendeels geleid door het idee dat het respectloos en totaal onbegrijpelijk is dat hulpverleners met geweld worden lastiggevallen. Maar het gaat er niet om wat ik vind, maar of de maatregel effectief is. Van Swaaningen (2001) stelde ooit dat effectief straffen is binnen het strafrecht niet mogelijk omdat de pakkans klein is, de reactie pas na het delict op gang komt en die reactie niet toegesneden is op de specifieke situatie van de dader (Swaaningen, 2001). Anders gezegd: de pakkans vergroten, niet de strafzwaarte (Elffers, 2008). Hierboven werd al aangegeven dat het vergroten van de pakkans een grote daling van de criminaliteit met zich meebrengt dan het verhogen van de strafzwaarte (Tulder, 2008): waaruit ik concludeer dat het invoeren van de maatregel ‘zwaarder straffen’ niet effectief is, in elk geval niet effectiever dan andere maatregelen, zoals de pakkans vergroten of onze toekomstige generatie eens wat sociale regels aanleren; dat gaat volgens de theorie van Kelman in drie stadia: ‘compliance’ (je houd je aan de regels uit angst voor een negatieve reactie), ‘identification’ (je houd je aan de regels in verband met de verwachte afkeuring door belangrijke anderen met wie je jezelf identificeert, verbonden voelt) en ‘internatisation’ (je keurt het bij jezelf af als je zich niet aan de regel zou houden) (Kelman, 1961; Tulder, 2008).

Conclusie

Op basis van de bovenstaande argumenten aangaande het zwaarder straffen en de daarop volgende conclusie betreffende de effectiviteit, of beter gezegd de niet-effectiviteit, van zwaarder straffen, moet ik toch mijn ietwat intuïtieve mening om delicten tegen hulpverleners zo zwaar mogelijk te straffen, die ik in de inleiding poneerde, bijstellen. Als argument voor werd genoemd dat de maatregel aansluit bij de wensen van het publiek en het slachtoffer (Elffers ,2008; Abraham ea. 2008; Kamerstukken II, 2011, 5712917), gepareerd door het argument over de punitiviteitskloof (Keijser & Elffers, 2008), aangevuld met het idee om een werkstraf in te voeren. Daar voorstanders kunnen aantonen dat de punitiviteitskloof achterhaald is, kwam vervolgens het afschrikkingperspectief aan het licht (Kleemans, 1999). Vervolgens werden als tegenargumenten de perceptie van de dader genoemd; de pakkans vergroten (Elffers, 2008: 92). Ook de beperkte rol van afschrikking werd genoemd en tot slot het minimale percentage waarmee de criminaliteit daalt als men de strafzwaarte vergroot (Tulder, 2008).

Met name dat laatste argument, wat de lijn ook doortrekt naar de effectiviteit van de maatregel, is voor mij van doorslaggevend belang geweest in de herziening van mijn mening. Ik concludeer dat ondanks de wens van de bevolking en de slachtoffers het verhogen van de strafzwaarte geen goede maatregel is omdat met name het effect van deze maatregel nihil is, bovendien is het ook een argument om de Nederlanders eens wat normen bij te brengen (Kelman, 1961; Tulder, 2008).