Interactieve besluitvorming; infrastructurele projecten

In Nederland wordt er tegenwoordig veel geëxperimenteerd met interactieve besluitvorming, een interactief proces van besluitvorming waarin verschillende belangengroepen, zoals bedrijven, burgers en milieuorganisaties, in een vroeg stadium samen komen om samen met de overheid tot een oplossing proberen te komen. Een verschil met de traditionele vorm van besluitvorming is dat de actoren nu in het begin van het besluitvormingsproces betrokken worden om samen te werken. Oorspronkelijk hadden de actoren pas de kans om hun meningen te geven als het besluit er al lag (Edelenbos en Klein, 2005). Hier wordt het begrip interactieve besluitvorming geoperationaliseerd evenals interactieve besluitvorming rondom grote infrastructurele projecten.

Interactieve besluitvorming

Interactieve besluitvorming heeft vier kenmerken, te weten: openheid, gelijkwaardigheid, debat en onderhandeling en invloed. Deze eigenschappen worden hier onder toegelicht.

Openheid (transparantie)

Openheid is bij complexe (infrastructurele) projecten erg belangrijk zodat de actoren minder snel argwaan zullen krijgen jegens de initiator van het project, en dus mee willen blijven werken (Runhaar, 2011). Wanneer de actoren kunnen participeren in het proces getuigt dit al van enige openheid, maar vooral de vraag of de actoren toegang hebben tot informatie betreffende het project, is erg belangrijk. Daarnaast is het belangrijk dat de actoren de kans hebben om mee te discussiëren en zo bij te dragen aan de oplossing van het probleem (Pohjola, en Tuomisto, 2011).

Gelijkwaardigheid

Belangrijk aan de gelijkwaardigheid is dat het standpunt van iedere actor even belangrijk wordt geacht. De invloed op de besluitvorming van de ene actor mag niet groter zijn dan de andere actor. Echter in de praktijk wordt de gelijkheid van de actoren wel beïnvloed door onder andere de beschikbaarheid van kennis en expertise, steun van de achterban en macht (Edelenbos et. al., 2001; Runhaar, 2011).

Debat

Door middel van debatteren en onderhandelen proberen de actoren elkaar te overtuigen van hun standpunten. Het is belangrijk dat door het debat de standpunten van de een voor de ander duidelijk worden. Bij grote complexe (infrastructurele) projecten lijkt het debat een noodzakelijk aspect om tot een oplossing te komen vanwege de vele actoren en standpunten. Door het debat beoogt men uiteindelijk gezamenlijk een oplossing te vinden voor het probleem waar iedere actor zich in kan vinden (Edelenbos et. al., 2001; Runhaar, 2011; Driessen, Glasbergen & Verdaas, 2001).

Invloed

Belangrijk bij interactieve beleidsvorming is de invloed van de actoren op de uiteindelijke beleidsvorming. Alle actoren kunnen hun ideeën inbrengen omdat de oplossing voor het probleem van tevoren nog niet is vastgelegd. De invloed van actoren kan onderzocht worden aan de hand van de participatieladder ontwikkeld door Edelenbos en Klein (2005). Deze bestaat uit informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen

Interactieve besluitvorming rondom grote infrastructurele projecten

Grote Infrastructurele Projecten (GIP's)

GIP's zijn gedefinieerd als uniek en grootschalig, het rijk is grotendeels verantwoordelijk en het is een activiteit met substantiële financiële consequenties en/of uitvoeringsrisico's. GIP's kunnen voor grote tevreden-of ontevredenheid zorgen onder de bevolking en onder andere actoren binnen de samenleving. Dit zorgt ervoor dat er bij grote complexe projecten een groot scala aan betrokkenen is die elkaar proberen te beïnvloeden en te overtuigen van hun standpunten. De partijen zoeken allemaal naar hun eigen oplossing en proberen de andere actoren ook van deze oplossing te overtuigen. Dit benadrukt het belang van het aspect 'debat' zoals hier boven is genoemd. Zoals blijkt uit het criterium 'het rijk is grotendeels verantwoordelijk', is de overheid binnen deze beleidsarena een belangrijke actor. In Nederland komen de meeste infrastructurele projecten door het interactieve proces tot stand (grote projecten uitvergroot H. 2, 2004-2004).

The survival of the unfittest

Flyvbjerg (2009) geeft aan dat er bijeenkomsten gehouden moeten worden voor de verschillende actoren omdat ook hier ideeën en kennis uit voort kunnen komen die mee moeten worden genomen in de uiteindelijke besluitvorming. Ook benadrukt hij de aanwezigheid van de overheid om de kosten en baten van het project in de gaten te houden omdat er bij GIP's vaak kostenoverschrijdingen plaatsvinden. Hij waarschuwt voor 'the survival of the unfittest' en beveelt 'The outside view' aan. The survival of the unfittest ontstaat wanneer projectplanners kosten onderschatten en baten overschatten en The outside view betreft kort gezegd het bekijken van vergelijkbare projecten en de uitkomsten daarvan om de kostenoverschrijdingen te beperken. Zie voor bredere uitleg 'Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built – and what we can do about it' (Flyvbjerg, 2009). In de case study zal niet in worden gegaan op de kosten van het project, maar het is wel een belangrijk onderdeel van GIP's, vandaar dat het nu wel genoemd wordt.

Daarnaast beveelt Flyvbjerg aan om grote projecten gedeeltelijk door de private sector te laten financieren omdat de private sector goed zal monitoren. Wanneer er fouten gemaakt worden in het proces betreffende de kosten en baten, raakt het de privaten immers zelf. Hij benadrukt dat er bij GIP's steeds meer aan democratische politiek wordt gedaan om tot oplossingen te komen die voor een ieder acceptabel zijn. Deze interactieve samenwerking is onder andere te wijten aan de grote kostenoverschrijdingen die er bij de traditionele besluitvorming vaak zijn. Het betrekken van meerdere actoren zorgt over het algemeen voor een groter succes (Flyvbjerg, 2005).

De Commissie Elverding

Na het noemen van Flyvbjerg is het belangrijk om het rapport van de Commissie Elverding: Beter en Sneller (2008), kort te behandelen. Deze commissie is aangesteld naar aanleiding van de trage besluitvorming over GIP's en adviseert maatregelen die het besluitvormingsproces moeten verbeteren. De cie. Elverding benoemt de oorzaken van de trage besluitvorming als volgt:

De bestuurscultuur
Bestuurlijke drukte (veel bestuursorganen zijn betrokken bij het besluitvormingsproces omdat het project meerdere gemeenten beslaat (Ridder en Winter, n.d.)), een gebrek aan kennis en ervaring, en zoals Flyvbjerg (2009) ook al vaak heeft benadrukt: het onderschatten van de kosten.

Het besluitvormingsproces
De verkenningsfase is soms helemaal niet aanwezig of er vindt een te slechte afbakening plaats van het probleem. Tijdens de planstudiefase komen er dan scopewijzigingen, blijken wetten niet op elkaar aan te sluiten, en bestaan er nog veel onzekerheden.

De uitvoeringsfase
De vergunningverleners beschikken over de zogenoemde 'hindermacht'. Dit geeft al aan dat draagvlak belangrijk is. De fase waarin het project in gebruik genomen wordt kenmerkt zich vaak door kostenoverschrijdingen. Juridische problemen zijn vaak de ingewikkelde natuur-en milieu wetgeving.

Mogelijke verbeteringen

Maatregelen ter verbetering van het besluitvormingsproces van de cie. Elverding zijn voor de bestuurscultuur: de bestuurders moeten doorzetten en niet te makkelijk op hun besluiten terug komen. Tijdens de verkenningsfase, vroeg in het proces, moeten burgers, belangenorganisaties en overheden betrokken worden, en deze fase moet worden beëindigd met een voorkeursbesluit door de Rijksoverheid. De termijn tussen het voorkeursbesluit en het Tracébesluit moet worden teruggebracht tot een termijn van drie jaar en wanneer deze termijn overschreden wordt, moet er een schadevergoeding beschikbaar zijn voor de burgers en het bedrijfsleven.

De gevolgen voor de tijdstermijn en het budget moeten duidelijk worden gespecificeerd. Het besluitvormingsproces: belangrijk is de probleemdefinitie, en bij het bepalen van deze definitie moeten de overheden, burgers, bedrijven en belangenorganisaties betrokken worden. De planuitwerkingsfase moet korter worden omdat er maar één alternatief wordt uitgewerkt, gekozen samen met de belanghebbenden, en er is maar één keer de mogelijkheid tot inspraak over het Ontwerp-Tracébesluit (Elverding, 2008).

Ook wordt aangegeven dat de vroege betrokkenheid van marktpartijen kan leiden tot innovaties en lagere kosten (Lenferink en Arts, n.d.; Elverding, 2008). Wanneer het de regelgeving betreft adviseert de cie. Elverding dat de tracéwet moet worden aangepast, zie voor een uitwerking hiervan het rapport 'Beter en Sneller' van de cie. Elverding (2008). Een aantal juridische knelpunten moeten worden verbeterd, denk hierbij aan bijvoorbeeld de inperking van beroepsmogelijkheden tussen overheden en het Tracébesluit, en het inkorten van de uitspraaktermijn voor de Raad van State bij beroepen tegen een Tracébesluit. Een laatste advies van de cie. Elverding is het opstellen van spoedwetgeving, bijvoorbeeld een Spoedwet Infrastructurele werken (Elverding, 2008). De cie. Elverding geeft dus ook aan dat zo vroeg mogelijk in het besluitvormingsproces de verschillende actoren betrokken moeten worden, en pleit dus voor een interactieve aanpak.

Betrokkenheid van marktpartijen

Zoals al door de cie. Elverding (2008) is genoemd, is het in een vroeg stadium betrekken van marktpartijen bevorderlijk voor innovaties en voor lagere projectkosten. De vroege betrokkenheid van marktpartijen in het besluitvormingsproces kan leiden tot een betere planning van GIP's omdat de kans dan groter is dat de meest optimale oplossing gevonden wordt. Dit kan komen door de ervaring die deze partijen met zich meebrengen waardoor het besluitvormingsproces sneller gaat en er minder kostenoverschrijdingen plaatsvinden (zie hiervoor ook Flyvbjerg, 2009, voor het begrip 'The outside view', welke aanbeveelt om vóór de uitvoering projecten op onder andere kosten en baten te vergelijken). De betrekking van marktpartijen gaat goed samen met het beoogde snellere beleid van de cie. Elverding, bijvoorbeeld omdat de transactiekosten voor marktpartijen lager uit kunnen vallen omdat de planuitwerkingsfase nog maar twee jaar mag duren, en kan er na de besluitvorming sneller begonnen worden met de uitvoering van het project omdat de meest optimale marktpartij al bekend is, en deze de opdracht voor uitvoering zal krijgen. Echter omdat het probleem al voor de planstudiefase is afgebakend en het voorkeursbesluit al bekend is, beperkt dit wel de ruimte voor innovaties. Voordat het probleem wordt ingekaderd zullen marktpartijen dus ook, samen met de andere actoren, mee moeten denken over de oplossingsrichtingen zodat de creativiteit de vrije hand krijgt (Lenferink en Arts, n.d.).

Gevormde criteria uit case study

Edelenbos en Klein (2005) hebben zes interactieve besluitvormingsprocessen in Nederland onderzocht, de meesten hiervan op lokaal niveau. Zij geven nog eens expliciet aan dat interactieve besluitvormingsprocessen dynamisch zijn, en dat er tijdens het proces geleerd wordt. Zij hebben twee duidelijke criteria gevormd om het interactieve proces te beoordelen. Deze twee criteria zijn: één – de tevredenheid van de actoren. Dit gaat om de vraag of de actoren die bij het proces betrokken waren uiteindelijk tevreden zijn met de uitkomsten van de besluitvormingsprocedure. De actoren geven aan of de uitkomsten overeenkomen met de gestelde doelen. En twee – de verrijking. Dit gaat om de inhoud van het probleem. Om goede voorstellen te formuleren moet er informatie van alle actoren worden samengevoegd. De voorstellen zijn dan 'goed' omdat de standpunten van de actoren er dan in verwerkt zijn. Er wordt dan ook bekeken of deze variëteit van ideeën ook wordt mee genomen in de uitkomst. Wanneer aan beide criteria wordt voldaan is er sprake van een goede uitkomst (Edelenbos en Klein, 2005).